¿Quién decide cuánta agua debe quedar en el río?

Nueve metros cúbicos por segundo. La cifra aparece en un laudo arbitral de 2013: establece cuánta agua debe dejar una central hidroeléctrica en el cauce original, aguas abajo de su presa. No pone precio al valor entero de un río ni simboliza un reparto final a partes iguales entre dos países. Es un límite de funcionamiento sujeto a condiciones.^[3]

El mismo río se llama Kishenganga en la India y Neelum en el Pakistán. Si su agua se desvía hacia otro curso para producir electricidad, cambia la cantidad que sigue por el cauce original. Dos países pueden tomar decisiones de ingeniería por separado, pero el agua no separa la decisión de aguas arriba y sus consecuencias aguas abajo en dos asuntos sin relación.

No era un lugar sin reglas previas. La India y el Pakistán firmaron el Tratado de las Aguas del Indo en Karachi el 19 de septiembre de 1960. Entró en vigor tras el intercambio de ratificaciones en 1961, con efecto retroactivo desde el 1 de abril de 1960. El Banco Mundial también lo firmó respecto de determinadas materias. Importa empezar por las fechas para no confundir el arbitraje posterior con una mediación improvisada cuando estalló la disputa.^[1]

Tener un tratado no significa dejar de tener disputas

Antes del tratado, el Banco Mundial había participado en años de coordinación y negociaciones entre los dos países. Sus archivos sitúan el proceso en las diferencias sobre el agua después de la partición: un sistema de riego existente se encontró con nuevas fronteras. Sus conexiones anteriores no se reorganizaron solas porque cambiara el mapa político. Había un problema de vida material, no solo una cuestión de disposición a mostrarse amistosos.^[5]

El tratado organizaba el uso de los ríos orientales y occidentales, sin excluir ciertos usos de cada país en los ríos asignados al otro. No decía simplemente «toda el agua de este lado pertenece a este lado», ni autorizaba a quien estuviera aguas arriba a desentenderse de aguas abajo. El proyecto Kishenganga planteó precisamente cómo leer juntas esas autorizaciones y restricciones.^[2]

El proyecto preveía desviar agua en territorio bajo control de la India, conducirla por un túnel para generar electricidad y verterla después en otro afluente. Al Pakistán le preocupaban el agua que quedaría en el cauce original y sus propios aprovechamientos hidroeléctricos aguas abajo. No se trataba de repartir una nueva ventaja que surgiera de la nada: un uso del río ya iba a modificar las condiciones de otro.^[3]

«Es mi proyecto» no responde todavía a dónde recaen los cambios. «Aguas abajo sufriremos sus efectos» tampoco demuestra por sí solo que deba prohibirse toda obra aguas arriba. Si solo elegimos entre esas dos frases, basta con que una parte hable más alto para que su frase se trague la otra. Una utilidad del tratado es que no haya que volver a discutir desde cero quién tiene derecho a hablar cada vez que surge un desacuerdo.

El tratado creó una comisión permanente y estableció vías como el experto neutral y el arbitraje para diferencias de distinta naturaleza. No podemos dibujarlas como una cadena de apelaciones que toda cuestión deba recorrer en el mismo orden. Tampoco son dos nombres de un mismo órgano: cada vía tiene los objetos y las facultades que le atribuye el tratado.^[2][4]

El Banco Mundial no es un gobierno del agua situado por encima de todo ello. Ayudó a alcanzar el tratado y, según este, desempeña en determinados procedimientos funciones como la designación de personas. No es el árbitro general que decide cómo debe funcionar cada central de ambos países. Aquí se utiliza su explicación institucional de 2018 para aclarar su papel, no para trasladar a los hechos de 2013 las controversias posteriores que menciona esa página.^[4]

El Pakistán solicitó el arbitraje el 17 de mayo de 2010. Se constituyó un tribunal arbitral de siete miembros conforme al tratado, con servicios de secretaría de la Corte Permanente de Arbitraje. Que aparezca la palabra «Corte» no significa que un tribunal mundial permanente del agua, desde La Haya, asumiera directamente el control del río. Tampoco debe confundirse con la Corte Internacional de Justicia.^[3]

Las medidas provisionales de 2011 no ordenaban detener de inmediato todas las obras. El tribunal limitó ciertas obras permanentes que podían dificultar la ejecución de un laudo posterior y permitió continuar otras bajo condiciones. Mantener temporalmente abiertas unas posibilidades no es lo mismo que decidir por adelantado qué país ganará al final.^[3]

Autorizar el desvío exige preguntar cuánto debe quedar

El laudo parcial de febrero de 2013 reconoció el derecho de la India a desviar agua para el proyecto bajo las condiciones del tratado, y exigió mantener un caudal mínimo. La autorización y el límite aparecían juntos. No se concedía primero un poder ilimitado a una parte para que la otra pidiera después una consideración adicional. Otro desacuerdo, relativo al vaciado del embalse para evacuar sedimentos, recibió un pronunciamiento separado. Un solo «ganó» no puede explicar todos los resultados.^[3]

Sin embargo, aquel día no se fijó cuánto era ese mínimo. Las partes debían aportar más datos hidrológicos, energéticos y ambientales, y podían comentar los documentos de la otra. El tribunal no fingió que saber ya que debía dejarse agua equivaliera a tener fundamentos suficientes para escribir la cifra.^[3]

Es fácil que este paso desaparezca de una noticia centrada en quién ganó. Reconocer una exigencia en principio y convertirla en un límite aplicable a un tramo concreto del río son trabajos distintos. Sin el segundo, «tener en cuenta aguas abajo» puede ser una frase bonita. Sin el primero, la cifra puede salir de lo que resulte más cómodo calcular y buscar sus razones después.

El medio ambiente tampoco entregó por sí solo una respuesta con la que todos estuvieran de acuerdo. Se compararon modelos, datos locales limitados, consecuencias en épocas de escasez y necesidades de generación eléctrica. El laudo reconoció la incertidumbre de esas estimaciones. No declaró que un modelo ecológico equivaliera a todo lo que el río podía decir de sí mismo.^[3]

El 20 de diciembre de ese año, el laudo final estableció el requisito de nueve metros cúbicos por segundo. Hay que leer también sus condiciones: si el caudal medio diario que llega inmediatamente aguas arriba de la presa alcanza o supera esa cifra, deben liberarse al cauce original aguas abajo al menos nueve metros cúbicos por segundo. Si llega menos, debe dejarse pasar la totalidad de ese caudal medio diario.^[3]

No se exige, por tanto, producir nueve metros cúbicos a partir de un agua inexistente en cualquier periodo de sequía. Tampoco se permite retener hasta la última gota si llega menos de nueve. Y mucho menos se fija para cada tramo del Indo un mismo estándar de nueve a partir de entonces. Al escribir sobre este límite, no debemos convertir lo que corresponde a un lugar, un proyecto y un conjunto de pruebas en la respuesta universal para todos los ríos.

El laudo no tomó el medio ambiente como único criterio para cancelar el derecho de generación que el tratado reconocía expresamente. Tampoco borró las necesidades ambientales porque estuviera autorizado producir electricidad. El lector puede discrepar de cómo se ponderaron esas exigencias. Antes conviene mirar qué facultades tenía el tribunal, qué tratado interpretaba y qué no afirmaba poder decidir.

No es la historia de un descubrimiento de las ciencias naturales que se convierte automáticamente en una orden jurídica. Los datos ayudan a mostrar qué pueden causar distintos caudales; el tratado establece qué derechos y obligaciones hay que considerar juntos. La cifra final contiene pruebas y juicio razonado. No podemos esconder una de esas partes detrás de «los expertos ya han hecho el cálculo».

Para el río, la cifra determina cómo debe funcionar la instalación. Para nuestra lectura, muestra también que un derecho no puede extenderse sin límite. Poder hacer algo no autoriza a borrar del mapa las condiciones de otros usos y de otras vidas. Oponerse tampoco tiene por qué reducirse a «que se detenga todo». Se puede llevar la pregunta más lejos: dónde exactamente, cuánto debe quedar y cómo se comprueba.

Pasados siete años, puede ser necesario volver a examinarlo

El laudo final dejó otra puerta abierta: una vez transcurridos siete años desde el comienzo del desvío para generar electricidad, cualquiera de las partes que considerase necesario revisar el caudal mínimo podía plantearlo mediante la comisión permanente y los mecanismos del tratado. No se cuentan simplemente siete años desde el laudo de 2013. Tampoco caduca automáticamente la exigencia al cumplirse ese plazo.^[3]

La razón no es misteriosa. Pueden cambiar el río real, la información ambiental y las condiciones de uso. Haber dictado ya un laudo no debería prolongar indefinidamente un arreglo cuyas razones hayan dejado de ajustarse a la realidad. La estabilidad importa, pero no consiste en declarar de antemano irrelevante todo documento futuro.

Que una decisión sea vinculante tampoco significa que nunca pueda volver a tratarse el asunto. Los dos países habían aceptado el arbitraje: el laudo concreto no era un consejo que se pudiera escuchar o no según apeteciera. Pedir una revisión por las vías previstas tampoco hace como si el laudo anterior nunca hubiese existido. Poder seguir preguntando dentro de lo acordado y poder incumplir unilateralmente son cosas distintas.^[2][3]

El Pakistán había solicitado además un sistema específico de seguimiento. El tribunal remitió el intercambio de información y la vigilancia del uso del agua a la comisión permanente y a las obligaciones existentes, sin crear un nuevo régimen de supervisión. No basta con pedir confianza para saber si se ha dejado pasar el agua. Pero decidir quién lo comprobará tampoco era una facultad que este laudo pudiera ampliar sin límite cuando quisiera.^[3]

El tratado ya preveía intercambiar datos sobre niveles, caudales, entradas y salidas de agua de los embalses, así como ciertas inspecciones. Que esas cláusulas estén escritas no significa que se cumplieran cada día posterior. Que el tribunal se remitiera a ellas tampoco significa que nosotros hayamos comprobado el funcionamiento real de los años siguientes.^[2]

Aquí debemos distinguir a los Estados que son parte del procedimiento de las personas que viven junto al río. El solicitante del arbitraje era el Pakistán; la otra parte, la India. Eso no daba automáticamente a los residentes afectados por el proyecto la posibilidad de intervenir en nombre propio en ese arbitraje entre Estados y pedir su realojamiento o una indemnización. Las dos partes que figuran en el laudo no pueden escribir el final de todas las peticiones personales.

Tampoco hay que exagerar esa conclusión. No poder comparecer personalmente en este arbitraje no significa que no existieran vías administrativas o judiciales nacionales. Saber qué ocurrió con la compensación, el traslado o el sustento de una familia requiere consultar los documentos de ese caso. Este ensayo no compone historias de vecinos que no aparecen en las fuentes ni les inventa un recibo de indemnización ya cobrada.

Un procedimiento entre Estados puede, por tanto, haber hecho algo importante sin resolver lo que les ocurre a las personas. Ha limitado el desvío y llevado pruebas y razones al arbitraje. No es, sin embargo, una audiencia que cada persona afectada pueda iniciar por sí misma, ni ha convertido todas las pérdidas de la vida cotidiana en asuntos ya resueltos.

Reconocer lo segundo no exige negar lo primero. Si solo llamamos cooperación a lo que resuelve todos los problemas, este límite parecerá inútil. Si damos todo por resuelto en cuanto dos países obtienen un laudo, la vida de la gente vuelve a desaparecer detrás de sus nombres. Podemos reconocer a la vez que un acuerdo es eficaz y que no ha dado una respuesta a cada persona.

El relato se detiene en los laudos de 2013. El funcionamiento posterior del proyecto, si se solicitó una revisión y las controversias posteriores sobre la vigencia del tratado y sus procedimientos requieren otros documentos. La participación de ambos países en aquel arbitraje no es la respuesta final a todas las disputas actuales. Las controversias posteriores tampoco borran el trabajo que sí se hizo entonces.

Leído junto al caso de los camarones, este relato no ofrece una misma respuesta modelo. Uno pregunta cómo se aplica un objetivo de protección; el otro, cómo se concreta el límite de un derecho de uso. Son diferentes el acceso al procedimiento, las facultades y las consecuencias. Comparten una precaución: una frase que suena legítima no puede sustituir lo que los demás tienen que soportar realmente.

Nueve metros cúbicos por segundo no prueban que el río ya no tenga problemas. Son un límite suficientemente concreto, con condiciones para volver a examinarlo. Después de leer podemos seguir preguntando: ¿se puede comprobar el agua que se deja pasar? ¿Quién puede volver a plantear la cuestión cuando cambian las condiciones? Y quienes no se sientan en los dos puestos reservados a los países, ¿cómo consiguen que su vida no sea solo paisaje al fondo de un laudo?