Wer entscheidet, wie viel Wasser im Fluss bleiben muss?

Neun Kubikmeter pro Sekunde. So steht es in einem Schiedsspruch von 2013: Wie viel Wasser ein Wasserkraftprojekt unterhalb des Damms im ursprünglichen Flussbett belassen muss. Die Zahl ist kein Preis für den gesamten Wert des Flusses und kein Zeichen dafür, dass beide Länder endlich genau die Hälfte bekamen. Sie ist eine Betriebsgrenze mit Bedingungen.^[3]

Derselbe Fluss heißt in Indien Kishenganga und in Pakistan Neelum. Wird sein Wasser zur Stromerzeugung in einen anderen Wasserlauf geleitet, ändert sich die Menge im alten Bett. Zwei Staaten können ihre Projektentscheidungen getrennt treffen. Das Wasser trennt die Entscheidung oberhalb aber nicht von den Folgen unterhalb.

Das war kein ungeregelter Raum. Indien und Pakistan unterzeichneten den Induswasservertrag am 19. September 1960 in Karatschi. Er trat nach Austausch der Ratifikationsurkunden 1961 in Kraft, mit rückwirkender Geltung ab dem 1. April 1960. Für bestimmte Angelegenheiten unterschrieb auch die Weltbank. Die Daten verhindern ein Missverständnis: Das spätere Schiedsverfahren war nicht bloß eine spontan erbetene Vermittlung.^[1]

Ein Vertrag schafft nicht jeden Streit ab

Vor dem Vertrag hatte sich die Weltbank lange an Vermittlung und Verhandlungen beteiligt. Ihr Archiv ordnet dies in die Wasserkonflikte nach der Teilung ein: Bestehende Bewässerungsnetze trafen auf neue Grenzen. Alte Verbindungen ordnen sich nach einem politischen Grenzwechsel nicht von allein neu. Das war eine praktische Lebensfrage und nicht bloß eine Frage des freundlichen Willens zweier Seiten.^[5]

Der Vertrag regelte die Nutzung östlicher und westlicher Flüsse und ließ jeweils bestimmte Nutzungen von Flüssen zu, die der anderen Seite zugeteilt waren. Er sagte weder »Alles Wasser hier gehört uneingeschränkt uns« noch »Wer oberhalb liegt, braucht die andere Seite nicht zu beachten«. Das Kishenganga-Projekt geriet gerade in die Frage, wie Erlaubnis und Begrenzung zusammen zu lesen waren.^[2]

Das Projekt sollte in indisch kontrolliertem Gebiet Wasser durch einen Tunnel zur Stromerzeugung umleiten und in einen anderen Nebenfluss abgeben. Pakistan interessierten die Restmenge im ursprünglichen Bett und die eigene Wasserkraftnutzung unterhalb. Nicht ein neu entstandener Nutzen musste aus dem Nichts verteilt werden. Vielmehr änderte eine Nutzung bereits die Voraussetzungen einer anderen.^[3]

»Es ist unser Projekt« beantwortet noch nicht, wohin die Veränderung reicht. »Unterhalb gibt es Auswirkungen« beweist auch nicht, dass oberhalb jedes Bauvorhaben verboten sein muss. Wer nur zwischen diesen Sätzen wählt, überlässt leicht der lauteren Stimme die Macht, den anderen Satz zu verschlucken. Ein Vertrag hilft gerade dabei, nicht bei jedem Streit von Neuem aushandeln zu müssen, wer überhaupt mitreden darf.

Er schuf eine ständige Kommission und für unterschiedliche Arten von Uneinigkeit Wege über einen neutralen Experten oder ein Schiedsverfahren. Das ist keine für jeden Fall vorgeschriebene Leiter von Rechtsmitteln. Ein neutraler Experte und ein Schiedsgericht sind auch nicht zwei Namen derselben Stelle. Für beide bestimmt der Vertrag eigene Gegenstände und Befugnisse.^[2][4]

Die Weltbank ist keine Wasserregierung über diesem Ganzen. Sie half, den Vertrag zustande zu bringen, und hat darin bestimmte Aufgaben, etwa bei der Benennung von Personen in vorgesehenen Verfahren. Sie entscheidet aber nicht als oberste Instanz über den Betrieb jeder Anlage. Die hier herangezogene institutionelle Erläuterung von 2018 klärt die Rolle; die dort erwähnten späteren Streitigkeiten werden nicht in den Fall von 2013 zurückgeschoben.^[4]

Pakistan beantragte das Schiedsverfahren am 17. Mai 2010. Es entstand ein siebenköpfiges Schiedsgericht nach dem Vertrag; der Ständige Schiedshof stellte das Sekretariat. Der Gerichtsname bedeutet nicht, dass ein ständiges Weltwassergericht in Den Haag den Fluss übernommen hätte. Auch mit dem Internationalen Gerichtshof darf die Stelle nicht verwechselt werden.^[3]

Die einstweiligen Maßnahmen von 2011 stoppten nicht alle Bauarbeiten. Das Schiedsgericht begrenzte bestimmte dauerhafte Arbeiten, die die Umsetzung des späteren Spruchs beeinträchtigen konnten, und erlaubte andere unter festgelegten Bedingungen. Künftige Möglichkeiten vorläufig offenzuhalten entscheidet noch nicht, welches Land am Ende gewinnt.^[3]

Wasser umleiten zu dürfen beantwortet noch nicht, wie viel bleiben muss

Der Teilschiedsspruch vom Februar 2013 erkannte Indiens Recht zur Umleitung für dieses Projekt unter den Vertragsbedingungen an und verlangte zugleich eine Mindestmenge im ursprünglichen Lauf. Erlaubnis und Grenze kamen zusammen. Die eine Seite erhielt also nicht zunächst freie Hand, während die andere erst danach um zusätzliche Rücksicht bitten durfte. Ein weiterer Streit um das Absenken des Stausees zur Sedimentausspülung wurde gesondert entschieden; ein einzelnes Wort wie »Sieg« kann nicht alle Ergebnisse vertreten.^[3]

Wie hoch die Mindestmenge sein sollte, stand an diesem Tag noch nicht fest. Beide Seiten mussten hydrologische, energiewirtschaftliche und ökologische Unterlagen ergänzen und konnten das Material der anderen kommentieren. Das Gericht konnte schon »Wasser muss bleiben« sagen. Doch es behauptete deswegen nicht, auch für eine bestimmte Zahl lägen bereits genügend Gründe vor.^[3]

Dieser Schritt verschwindet leicht hinter Schlagzeilen über Gewinner und Verlierer. Eine Anforderung grundsätzlich anzuerkennen und sie in einem konkreten Flussabschnitt zu einer handhabbaren Grenze zu machen sind zwei Arbeiten. Ohne die zweite bleibt Rücksicht auf den Unterlauf ein wohlklingender Satz. Ohne die erste wäre die Zahl womöglich nur eine bequeme Berechnung, für die man nachträglich Gründe sucht.

Auch die Umwelt lieferte keine von allen unterschriebene Antwort. Modelle, begrenzte örtliche Daten, Folgen in Niedrigwasserzeiten und der Strombedarf des Projekts wurden verglichen. Der Schiedsspruch räumte Unsicherheit dieser Schätzungen ein. Er erklärte kein ökologisches Modell zur erschöpfenden Aussage des Flusses über sich selbst.^[3]

Der endgültige Spruch vom 20. Dezember 2013 legte neun Kubikmeter pro Sekunde fest. Die Bedingung gehört dazu: Erreicht oder übersteigt der tägliche durchschnittliche Zufluss unmittelbar oberhalb des Damms neun Kubikmeter pro Sekunde, müssen mindestens neun Kubikmeter pro Sekunde in den ursprünglichen Unterlauf abgegeben werden. Liegt der Zufluss darunter, ist der gesamte tägliche durchschnittliche Zufluss weiterzuleiten.^[3]

Es werden also in Trockenzeiten keine neun Kubikmeter aus nicht vorhandenem Wasser verlangt. Unter neun darf aber auch nicht alles zurückgehalten werden. Ebenso wenig wurde neun zur einheitlichen Norm für jeden Abschnitt des gesamten Indus. Eine Grenze für einen Ort und ein Projekt, gestützt auf bestimmte Unterlagen, ist keine allgemeine Antwort für sämtliche Flüsse der Welt.

Das Gericht machte nicht allein die Umwelt zum Maßstab und strich damit das vertragliche Recht zur Stromerzeugung. Es strich auch nicht die Umweltbedürfnisse, weil Strom erzeugt werden durfte. Leser können seine Abwägung anders beurteilen, sollten aber zuerst sehen, welche Befugnis es besaß, welchen Vertrag es auslegte und was es nicht zu entscheiden beanspruchte.

Hier wurde nicht einfach eine naturwissenschaftliche Erkenntnis zum Rechtsbefehl. Die Unterlagen halfen zu erklären, was verschiedene Wassermengen bewirken könnten; der Vertrag bestimmte, welche Rechte und Pflichten zusammen zu betrachten waren. Die Zahl enthielt Belege und begründetes Urteil. Keine der beiden Seiten lässt sich hinter »Die Fachleute haben es schon ausgerechnet« verstecken.

Für den Fluss bestimmt die Zahl einen Teil des Anlagenbetriebs. Für unsere Lektüre zeigt sie außerdem, dass ein Recht nicht grenzenlos ausgreift. Eine Sache tun zu dürfen bedeutet nicht, andere Nutzungen und Lebensbedingungen aus der Betrachtung zu entfernen. Auch Widerspruch muss nicht auf »Alles stoppen« beschränkt bleiben. Er kann genauer fragen: Wo, welche Restmenge und wie wird sie überprüft?

Nach sieben Jahren kann ein neuer Blick nötig sein

Der endgültige Spruch ließ eine Tür offen: Sieben Jahre nach Beginn der Umleitung zur Stromerzeugung konnte jede Seite, wenn sie eine Überprüfung der Mindestmenge für nötig hielt, die ständige Kommission und die Vertragsverfahren anrufen. Nicht sieben Jahre nach dem Datum des Schiedsspruchs, und nicht mit automatischem Erlöschen der Vorgabe nach sieben Jahren.^[3]

Der Grund dafür ist nicht geheimnisvoll. Tatsächliche Flussveränderungen, Umweltdaten und Nutzungsbedingungen können sich ändern. Eine Entscheidung sollte nicht allein deshalb unbegrenzt fortbestehen, weil sie einmal getroffen wurde, wenn ihre Gründe nicht mehr zur Wirklichkeit passen. Beständigkeit ist wichtig, erklärt aber nicht alles spätere Material vorab für belanglos.

Verbindlichkeit bedeutet nicht, dass niemals neu geprüft werden darf. Beide Staaten hatten das Schiedsverfahren akzeptiert; der konkrete Spruch war keine Empfehlung, die man nach Belieben hören oder überhören konnte. Eine Überprüfung auf dem vorgesehenen Weg zu beantragen behandelt ihn auch nicht als nie geschehen. Innerhalb vereinbarter Grenzen weiterfragen und einseitig nicht erfüllen sind unterschiedliche Dinge.^[2][3]

Pakistan hatte außerdem eine besondere Überwachung verlangt. Das Schiedsgericht verwies für Informationsaustausch und Wasserkontrolle auf die bestehende Kommission und die Vertragspflichten, statt ein eigenes zusätzliches System einzurichten. Ob Wasser abgegeben wird, kann nicht nur auf Vertrauen beruhen. Die Frage, wer das überprüft, verleiht dem Gericht jedoch keine beliebig erweiterbare Macht.^[3]

Der Vertrag enthielt bereits Austauschpflichten zu Wasserständen, Durchflüssen sowie Entnahmen und Abgaben aus Stauseen und bestimmte Besichtigungsregelungen. Dass sie auf Papier standen, beweist nicht ihre Erfüllung an jedem folgenden Tag. Auch der Verweis des Gerichts darauf ersetzt keine tatsächliche Prüfung des späteren Betriebs.^[2]

Nun müssen die Staaten als Parteien und die Menschen am Fluss auseinandergehalten werden. Antragsteller war Pakistan, Gegenseite Indien. Bewohner des Wirkungsgebiets erhielten dadurch nicht automatisch die Stellung, im eigenen Namen an diesem zwischenstaatlichen Schiedsverfahren teilzunehmen und Umsiedlung oder Schadenersatz zu verlangen. Die zwei Parteien auf dem Urteilspapier beantworten nicht jede persönliche Forderung.

Auch das darf nicht übertrieben werden. Keine individuelle Parteistellung in diesem Verfahren bedeutet nicht, dass jede nationale Verwaltungs- und Gerichtsmöglichkeit fehlte. Die Entschädigung, Umsiedlung oder Lebensgrundlage einer bestimmten Familie verlangt andere Unterlagen. Dieser Essay setzt keine unbelegten Dorfbewohnergeschichten zusammen und erfindet keine Quittung für bereits gezahlte Entschädigung.

Das zwischenstaatliche Verfahren konnte also etwas Wichtiges leisten und dennoch die persönliche Ebene nicht abschließen. Es begrenzte die Umleitung und ließ Belege und Gründe in die Entscheidung ein. Es war aber keine Anhörung, die jeder Betroffene selbst anstoßen konnte, und verwandelte nicht sämtliche Verluste im Alltag in erledigte Einträge.

Der zweite Befund muss den ersten nicht leugnen. Gälte nur die Lösung aller Probleme als Zusammenarbeit, würde diese Grenze für nutzlos erklärt. Gälte schon eine Entscheidung zwischen zwei Ländern als Lösung aller Probleme, verschwänden Einzelne hinter Staatsnamen. Wir können beides anerkennen: Eine Vereinbarung hat Wirkung, und sie beantwortet damit noch nicht die Fragen jedes einzelnen Menschen.

Die Erzählung endet bei den Entscheidungen von 2013. Der spätere Betrieb, ein etwaiger Überprüfungsantrag sowie spätere Streitigkeiten über Vertragsgeltung und Verfahren brauchen eine weitere Materialgrundlage. Die Teilnahme beider Staaten am damaligen Schiedsverfahren ist keine abschließende Antwort auf heutige Streitfragen. Spätere Konflikte streichen umgekehrt nicht die damalige Arbeit.

Neben dem Garnelenfall ergibt sich keine gemeinsame Musterlösung. Dort wird gefragt, wie ein Schutzziel umgesetzt wird, hier, wie ein Nutzungsrecht eine bestimmte Grenze erhält. Zugänge, Befugnisse und Folgen unterscheiden sich. Gemeinsam bleibt: Ein gerecht klingender Satz darf nicht an die Stelle dessen treten, was andere tatsächlich tragen.

Neun Kubikmeter pro Sekunde beweisen nicht, dass mit dem Fluss nun alles erledigt sei. Sie bilden eine ausreichend genaue Grenze, die Bedingungen für einen neuen Blick behält. Wir können weiterfragen: Lässt sich die Restmenge überprüfen, wer kann bei veränderten Verhältnissen wieder vorstellig werden, und wie verhindern Menschen ohne Sitz zwischen den Staaten, dass ihr Leben bloß die Landschaft im Hintergrund bleibt?