Müssen Meeresschildkröten auf meine Weise geschützt werden?

In ein Garnelenschleppnetz lässt sich ein Metallgitter einbauen. Die Garnelen gelangen hindurch in den hinteren Netzsack; eine größere Meeresschildkröte wird abgelenkt und kann durch eine andere Öffnung entkommen. Das Schildkröten-Auslassgerät trägt eine Abkürzung, die wenig nach dem Helden einer Geschichte klingt: TED.^[1]

Die Öffnung beantwortet ein konkretes Problem: Garnelen sollen gefangen werden, ohne die Schildkröten mit einzuschließen und zu töten. Schwieriger wird es, wenn Schutz nicht mehr nur im Netz stattfindet, sondern zur Forderung eines großen Importlandes an andere Staaten wird. Wer bestimmt dann, was als ebenso ernsthafter Schutz zählt?

Hier setzt der Fall USA – Garnelen an. Im Oktober 1996 verlangten Indien, Malaysia, Pakistan und Thailand bei der Welthandelsorganisation Konsultationen über ein amerikanisches Einfuhrverbot für bestimmte Garnelen und Garnelenprodukte. Sie kamen als Mitgliedsregierungen, nicht als unmittelbar klagende Vertreter einer einzelnen Schildkröte oder eines Fischers.^[2]

Das Ziel schützen und eine Methode verlangen sind nicht dasselbe

Die USA verlangten Änderungen nicht nur im Ausland. Auch ihre eigene Schleppnetzfischerei war an Vorgaben zum Schildkrötenschutz gebunden. Die Einfuhrmaßnahme fragte unter anderem, ob Exportländer über vergleichbare Schutz- und Durchsetzungsprogramme verfügten. Bei der Berufungsprüfung von 1998 musste beides sichtbar bleiben: Umweltschutz darf nicht schon am Anfang zum Vorwand erklärt werden. Dass dieselbe Seite sich auch selbst beschränkt, beantwortet aber nicht jede Frage nach ihren Forderungen an andere.^[3]

Es ging nicht einfach um die Wahl zwischen schützenswerten Schildkröten und verkäuflichen Garnelen. Wandernde Tiere lassen sich schwer nur innerhalb eines Staatsgewässers bewahren. Gar nicht zu fragen, wie andernorts gefischt wird, ist ebenfalls eine folgenreiche Entscheidung. Eine Schildkröte verliert ihr Schutzbedürfnis nicht beim Überschreiten einer Grenze.^[4]

Ein gemeinsames Problem erzeugt jedoch nicht automatisch die einzig richtige Antwort einer Seite. Das Berufungsgremium befand 1998, die damalige Anwendung verlange von Exportländern tatsächlich ein mit dem amerikanischen im Wesentlichen identisches Programm und berücksichtige unterschiedliche örtliche Bedingungen zu wenig. Am Eingang zum Markt stand damit die Forderung: Wer hier verkaufen will, muss seine Praxis erst in die von mir gebilligte Form bringen.^[3]

»Von mir gebilligt« und »mit wirksamem Schutz verbunden« können zusammenfallen, müssen es aber nicht vollständig. Will eine Ordnung diesen Unterschied gar nicht erst untersuchen, wird eine Methode leicht unbemerkt zur Methode für alle. Eine Wirkung zu verlangen ist etwas anderes, als sich der Frage zu verschließen, ob ein anderer Weg diese Wirkung ebenfalls erreicht.

Der Bericht entschied deshalb nicht, Handelsrecht verbiete den Schutz von Schildkröten. Artikel XX des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens lässt Ausnahmen für bestimmte öffentliche Ziele zu. Er verlangt zugleich, dass Maßnahmen nicht als willkürliche oder ungerechtfertigte Diskriminierung oder verschleierte Handelsbeschränkung angewandt werden. Die Ausnahme beseitigt die Bindungen nicht insgesamt; sie öffnet einen Weg unter Bedingungen.^[5]

Die Beurteilung von 1998 hatte folglich zwei Schritte. Unter dem Gesichtspunkt der Erhaltung erschöpflicher natürlicher Ressourcen konnte die Maßnahme zunächst gerechtfertigt werden. Ihre tatsächliche Anwendung bestand aber die Anforderungen des einleitenden Teils von Artikel XX nicht. Einfacher gesagt: Dass eine Aufgabe es wert ist, erfüllt zu werden, macht diese Art ihrer Erfüllung noch nicht ausreichend.^[3][5]

»Die USA verloren, also verlor der Umweltschutz« streicht das anerkannte Ziel. »Das Ziel wurde anerkannt, also hatten die USA recht« streicht die Ungleichheiten der Anwendung. Erst beide Schritte zusammen zeigen, weshalb auch ein gutes Ziel Fragen anderer zulassen muss.

Drei Jahre Vorbereitung sind nicht vier Monate

Ungleichheit lag nicht nur in abstrakten Formulierungen. Der Berufungsbericht verglich die Anpassungszeiten: Vierzehn früher erfasste Staaten in der Karibik und im westlichen Atlantik hatten ungefähr drei Jahre Übergang erhalten. Andere, erst später einbezogene Exportländer bekamen etwa vier Monate. Auch die Anstrengungen bei technischer Hilfe unterschieden sich.^[3]

Dieselbe Anforderung ist mit drei Jahren oder vier Monaten nicht dieselbe Last. Fanggerät zu ändern ist eine Aufgabe; viele Schiffe umzustellen und eine durchsetzbare Regelung aufzubauen ist eine weitere. »Ihr könnt es auch schaffen« beantwortet nicht, ob andere annähernd dieselbe Zeit und wirkliche Unterstützung erhielten.

Die USA verwiesen darauf, dass ein nationales Gericht den Zeitplan der Ausweitung vorgegeben hatte. Das Berufungsgremium verschob die Verantwortung deshalb nicht: Ein Staat musste für die rechtlichen Folgen des Handelns seiner verschiedenen Organe einstehen. Innerstaatliche Verfahren erklären, wie eine Entscheidung entstand. Allein ihr nationaler Ursprung lässt eine ungleiche Behandlung auf internationaler Ebene nicht verschwinden.^[3]

Damit waren drei Jahre nicht für immer genügend und vier Monate nicht unter allen Umständen zu wenig. Der Bericht verglich diese Länder, diese Anforderungen und diese Durchführung. Eine einzelne Zahl zur allgemeinen Frist jeder ökologischen Umstellung zu machen hieße, gerade die konkreten Bedingungen wieder zu verlieren, auf deren Beachtung die Prüfung bestand.

Auch die Zertifizierung besaß eine Tür. Der Bericht beanstandete fehlende förmliche Möglichkeiten, vorzutragen und eine Antwort zu erhalten. Wer abgelehnt wurde, bekam nicht notwendig einen begründeten Bescheid; entsprechende Überprüfungs- oder Rechtsmittelverfahren fehlten ebenfalls. Ein Staat konnte sich auf der Liste zugelassener Länder nicht wiederfinden, ohne dafür eine hinreichend bestimmte Erklärung zu erhalten.^[3]

Für die abgelehnte Seite erklärt das allgemeine Wort »Schildkrötenschutz« noch nicht, welche Anforderung sie nicht erfüllt hat. Wo fehlte Material, wo die Durchsetzung, und warum wurde eine andere Methode nicht anerkannt? Gründe müssen zu diesen Punkten passen. Sonst wird Verbesserung zum Raten, und der Widerspruch findet keinen genauen Gegenstand.

Man muss dazu nicht zuerst über die guten Absichten amerikanischer Beamter urteilen. Gute Absicht ersetzt diese Zugänge nicht; Verfahrensmängel beweisen umgekehrt keine böse. Zunächst lässt sich untersuchen, was getan wurde und ob die zur Veränderung aufgeforderte Seite ihre eigenen Bedingungen einbringen konnte.

Die Geschichte endete nicht mit der ersten Entscheidung. Die USA änderten ihre Durchführungsrichtlinien; Malaysia veranlasste eine Überprüfung der Umsetzung. Der Berufungsbericht von 2001 bestätigte, dass die geänderte Maßnahme unter den damaligen Bedingungen von der Ausnahme getragen werden konnte. Er machte die Probleme von 1998 nicht ungeschehen, sondern prüfte die Ordnung nach ihrer Änderung.^[2][4]

Ein wichtiger Unterschied führte vom im Wesentlichen gleichen Programm zum Programm mit vergleichbarer Schutzwirkung. Wer sich bloß auf Verschiedenheit beruft, wird damit nicht von Belegen befreit; auch die Anforderungen werden nicht pauschal gesenkt. Andere Methoden müssen aber ernsthaft bewertet werden können, statt vor der Bewertung schon wegen ihrer Unähnlichkeit auszuscheiden.^[4]

Ein weiterer Unterschied liegt zwischen ernsthaften Verhandlungen in gutem Glauben und einem garantierten Vertragsabschluss. Das Berufungsgremium verlangte die erste Anstrengung, nicht zwingend das zweite Ergebnis. Andernfalls könnte jede Gegenseite durch bloße Verweigerung ein faktisches Veto erhalten. Ein einmaliger Höflichkeitskontakt genügte freilich ebenso wenig: Kooperationsbemühungen mussten fortgesetzt werden.^[4]

Das ist weniger ordentlich als »Handeln erst, wenn alle zustimmen« und weniger schlicht als »Zum Umweltschutz darf eine Seite allein entscheiden«. Es erhält aber zwei Fragen: Die ernsthafte gemeinsame Bearbeitung darf nicht ausgelassen werden; gleichzeitig darf die Ablehnung eines Abkommens durch andere nicht automatisch jedes weitere Handeln unmöglich machen.

Das Verfahren bindet einen mächtigen Staat – wo bleiben Einzelne?

Der Fall zeigt, dass ein gemeinsames Verfahren auch einen mächtigen Staat zu Antworten verpflichten und seine Umsetzung überprüfbar machen kann. Es verwandelte die WTO aber nicht in eine Regierung, die überall Fischereischiffe unmittelbar verwaltet. Streitbeilegungsorgan, Berufungsprüfung und amerikanische Vollzugsstellen tun Verschiedenes; sie sind keine allmächtige »internationale Gemeinschaft«.

Das Streitbeilegungsrecht enthält eine Überwachung der Umsetzung von Entscheidungen und Empfehlungen sowie Verfahren bei fortbestehendem Streit über die Erfüllung. Auch das Aussetzen von Zugeständnissen erfordert die entsprechende Ermächtigung. Nicht jeder darf also, weil er sich im Recht glaubt, beliebige Vergeltung ankündigen. Ebenso wenig besitzt das gemeinsame Organ einen Trupp, der für sämtliche Staaten am Kai den Vollzug übernimmt.^[6]

Im Verfahren selbst stehen allerdings vor allem Regierungen. Die institutionelle Erläuterung der WTO ist eindeutig: Privatpersonen, Unternehmen und Nichtregierungsorganisationen können dieses Streitverfahren nicht unmittelbar einleiten. Sie können ihre Regierung zum Handeln bewegen. Bestimmte Stellungnahmen können auch angenommen werden; darüber besteht jedoch Ermessen, und die Annahme macht ihre Urheber nicht zu Verfahrensparteien.^[7]

Es gibt also zwei verschiedene Möglichkeiten des Fragens. Ein Exportstaat kann prüfen lassen, ob die amerikanische Ablehnung den gemeinsamen Regeln entspricht. Ein betroffener Exporteur oder Fischer kann nicht allein mit seinem persönlichen Verlust dasselbe internationale Verfahren im eigenen Namen eröffnen. Dass der erste Weg wirksam war, darf nicht so erzählt werden, als sei damit auch der zweite geschaffen worden.

Das beweist nicht, dass Einzelne andernorts keine Stimme haben. Nationale Beschwerden, politischer Einfluss sowie Berufs- und Umweltverbände können wichtig sein. Welche Wege eine bestimmte Person wirklich hatte, verlangt zusätzliche Unterlagen. Hier wird kein arbeitsloser Fischer erfunden, der alle vertreten soll. Fehlende internationale Parteistellung wird auch nicht zum Scheitern sämtlicher Abhilfen erklärt.

Umgekehrt muss nicht jede persönliche Forderung unmittelbar die Handelspolitik eines Staates bestimmen. Wenn eine Regierung für einen Wirtschaftszweig spricht, bleibt aber zu fragen, ob unterschiedliche Menschen in diesem Wirtschaftszweig, Naturschützer und Träger der Umstellungskosten ihre Lage auf mehr als einem Weg in die Entscheidung einbringen können.

Die Bestätigung der geänderten Maßnahme 2001 war keine unbefristete Bescheinigung ihrer Güte. Der Umsetzungsbericht band das Ergebnis an die damalige Anwendung und fortdauernde Bedingungen. Entfielen diese, konnte die ursprüngliche Beschwerdeseite nach den Regeln erneut die Erfüllung anfechten. Eine einmalige Korrektur begründet kein Ende aller späteren Fragen.^[2]

Wie viel Einkommen jede Fischerfamilie zurückgewann, wissen wir damit weiterhin nicht. Aus dem rechtlichen Ergebnis lässt sich auch nicht berechnen, wie viele zusätzliche Schildkröten gerettet wurden. Das Urteil enthielt keine Abrechnung für jede Person und jede Folge. Eine einzige Geschichte institutionellen Fortschritts würde diese Unterschiede wieder überdecken.

Dieser Essay bleibt bei den Streit- und Umsetzungsverfahren von 1996 bis 2001. Das damalige Berufungsverfahren wird nicht zur Darstellung des heutigen Zustands der WTO. Mitnehmen lässt sich keine jederzeit einsetzbare Handelsanweisung, sondern die Geduld, Ziele, Mittel, Bedingungen und Zugänge auseinanderzuhalten.

Zurück zur kleinen Öffnung im Netz: Schildkröten lassen sich selbstverständlich nicht mit einem Vergleich allein schützen, und ein Handelsverfahren ist kein Fischernetz. Behauptet eine Ordnung aber, einem schützenswerten Leben zu dienen, dürfen wir fragen: Kann sie, während sie Veränderung verlangt, andere Methoden hören, Ablehnungen begründen und die eigene Methode weiter prüfen lassen?