Après les excuses, qui entendra leur demande ?

Le 3 novembre 2011, une demande présentée au nom d’environ cinq mille victimes du choléra est parvenue à la Mission des Nations Unies pour la stabilisation en Haïti. Elle réclamait des indemnisations, des mesures préventives, une reconnaissance publique de responsabilité et des excuses. Mais elle demandait aussi quelque chose qui devait venir avant : une audience équitable.^[1]

Il n’y avait donc pas seulement des résultats espérés. Il y avait une exigence de procédure : trouver un lieu où déposer ses pertes et ses raisons pour que le différend soit examiné. Dans cette affaire, pouvoir envoyer une demande et pouvoir entrer dans une procédure qui l’entendra étaient pourtant très éloignés.

Ce récit suit les documents de 2010 à 2016 jusqu’à la nouvelle approche proposée alors. Il ne prétend pas résumer définitivement tous les développements ultérieurs. Il distinguera l’origine de l’épidémie telle que l’étudie la recherche, ce que l’organisation devait assumer, la compétence des tribunaux et les recours dus aux personnes. Ces questions se touchent, mais ne sont pas quatre formulations d’une seule conclusion.

Une même rivière, plusieurs questions différentes

Le choléra a éclaté en Haïti en octobre 2010. Une enquête de terrain menée par des chercheurs français et haïtiens a relié la répartition des premiers cas et leur propagation rapide au réseau hydrographique proche d’un camp de maintien de la paix, puis au cours de la rivière en aval. Publiée en 2011, elle apportait des éléments importants à l’explication d’une introduction du germe par des activités humaines. Elle ne concluait pas à une responsabilité du camp au seul motif qu’il était là.^[2]

Tous les documents de l’époque ne racontaient cependant pas la même chose de la même manière. En reprenant les conclusions d’un groupe d’experts indépendants, le rapport du Secrétaire général de 2011 soulignait la combinaison de la contamination, des conditions d’approvisionnement en eau et d’assainissement en Haïti et de l’usage répandu de l’eau du fleuve. Il reprenait aussi la formulation ne mettant en cause aucun groupe ou individu.^[3]

Les travaux épidémiologiques et génétiques ont continué à s’accumuler. En 2014, une synthèse scientifique soutenait plus nettement l’explication d’une introduction extérieure et d’une propagation par le réseau d’eau voisin du camp. On ne peut verser toutes les preuves ultérieures au dossier du premier jour. Mais les réserves des débuts ne peuvent pas davantage figer pour toujours les preuves à leur état initial.^[4]

Il faut séparer deux phrases qui semblent se contredire. Pourquoi le germe est-il arrivé ici, et pourquoi a-t-il pu se propager aussi largement ? Ce sont deux questions liées. L’effet de l’eau et de l’assainissement sur la propagation n’efface pas l’introduction du germe. Identifier cette introduction ne suffit pas non plus à attribuer individuellement toutes les infections et toutes les pertes.

Il ne s’agit pas de compliquer l’explication jusqu’à dispenser tout le monde de répondre. Il s’agit d’éviter deux facilités : invoquer la multiplicité des facteurs pour ne plus suivre aucune action précise, ou identifier une origine pour ne plus regarder qui a subi quoi. Dans les deux cas, la victime risque de voir sa propre affaire passer à la trappe.

L’épidémie ne se réduit pas davantage à une affaire judiciaire. Soigner, apporter de l’eau et construire des équipements sanitaires étaient urgents ; le secours avait une valeur réelle. Mais avoir besoin d’eau propre maintenant ne retire à personne sa légitimité à demander pourquoi elle a été contaminée et comment traiter sa perte. Secourir et répondre n’ont pas à s’attendre, ni à se substituer l’un à l’autre.

La demande arrive, mais l’affaire n’entre pas

En février 2013, le responsable des affaires juridiques des Nations Unies a répondu que les demandes n’étaient pas recevables. Leur examen, selon lui, toucherait des questions politiques et de politique générale plutôt que des différends de droit privé au sens de la convention pertinente. Ce que nous pouvons établir, c’est que l’ONU a elle-même porté ce jugement. Ce n’est pas un tribunal indépendant qui aurait rejeté une indemnisation après avoir examiné les dommages.^[1]

La différence importe. Dire que les victimes avaient pu faire valoir leurs arguments mais n’avaient pas obtenu gain de cause décrirait mal l’obstacle. Elles cherchaient d’abord à faire entrer leur demande dans un lieu où la responsabilité serait traitée sur le fond.

Pourquoi ne pas saisir les tribunaux nationaux ? Il existe une protection destinée à permettre aux organisations internationales de remplir leur mission. La section 2 de la Convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies prévoit l’immunité de juridiction, sauf renonciation expresse dans un cas particulier. La section 29 demande aussi de prévoir des modes appropriés de règlement de certains différends de droit privé. Immunité et modes alternatifs de règlement ne sont pas deux notions sans rapport.^[5]

L’immunité a des raisons qu’il faut prendre au sérieux. Une organisation travaillant dans de nombreux pays pourrait voir sa tâche commune entravée si chaque pays utilisait ses tribunaux pour l’attirer dans des conflits politiques. Reconnaître cette raison ne demande pas de supposer que toute personne invoquant l’immunité cherche à fuir. Mais l’importance de la mission ne dit pas automatiquement où doivent se tourner les victimes.

Certaines ont bien saisi la justice américaine. Dans Georges contre les Nations Unies, elles ont soutenu que l’absence de mode de règlement approprié devait priver l’organisation de son immunité. Le 18 août 2016, la cour d’appel du deuxième circuit n’a pas retenu ce lien : remplir l’obligation de la section 29 n’était pas une condition préalable de l’immunité de la section 2. Elle a confirmé le rejet pour défaut de compétence.^[6]

La décision répondait à la compétence du juge, pas à la responsabilité factuelle et juridique de l’ONU sur le fond. Elle ne concluait pas que le camp n’avait pas contaminé l’eau et ne déterminait pour chaque demande ni s’il fallait indemniser, ni à quelle hauteur. Ne pas accéder à l’examen au fond ne peut devenir l’absence de responsabilité établie après cet examen.

Il ne faut pas inverser l’excès en déclarant forcément erronée l’interprétation de la cour parce qu’elle a fermé cet accès. Son interprétation du traité doit être lue dans son cadre juridique. L’essai peut demander quelle situation elle laisse derrière elle sans se donner pour un autre jugement, ni fondre sa conclusion juridique et nos questions institutionnelles en une seule phrase.

La question demeure : comment protéger l’organisation de l’entrave des procès nationaux sans laisser en même temps les victimes sans recours correspondant sur le fond ? Protéger une mission commune et prendre en charge les dommages qu’elle entraîne ont leur place sur la même table.

Si l’accès à un mode alternatif de règlement dépend encore de la partie dont on demande qu’elle réponde du dommage, laquelle déclare ce type de demande hors de son champ, recevoir une réponse ne signifie pas forcément disposer d’un lieu pour examiner indépendamment ce refus. Nous voyons la lacune de cette voie, pas la disparition de toute possibilité de questionner dans le monde.

Des excuses peuvent compter sans suffire

Le 1er décembre 2016, Ban Ki-moon a présenté au nom de l’ONU des excuses au peuple haïtien. Un rapport officiel ultérieur du Secrétaire général a consigné ce discours et la reconnaissance, par l’Assemblée générale, de la responsabilité morale de l’organisation. Le changement est important ; il ne s’agit pas d’une décision de justice fixant la responsabilité indemnitaire.^[8]

Ne pas être un jugement ne rend pas des excuses sans poids. Pour celles et ceux qui demandent à être vus, il peut importer qu’une organisation ne parle enfin plus de leur souffrance dans des termes qui la tiennent à distance. Reconnaître cette importance ne nous autorise pas à inventer ce qui n’a pas suivi.

La nouvelle approche proposée comportait deux volets. L’un renforçait la lutte contre l’épidémie, les soins, l’eau et l’assainissement. L’autre devait développer un soutien matériel aux personnes directement touchées, aux familles et aux communautés. Elle envisageait des modalités individuelles et collectives, tout en soulignant les besoins de ressources et de participation. Ce n’était pas une décision d’indemnisation ayant déjà fixé pour chaque victime un montant garanti.^[7]

Les projets collectifs ont leur valeur. Améliorer l’eau, les équipements sanitaires et les moyens de vivre peut aider beaucoup de personnes ; il n’y a pas lieu de tout rejeter parce qu’il ne s’agit pas d’indemnisation individuelle. Mais un équipement public de plus dans le village ne signifie pas que les questions d’un proche sur la mort d’un membre de sa famille aient reçu explication et réponse. Les deux comptent : voilà pourquoi il faut les distinguer.

Inversement, demander une indemnisation personnelle n’est pas s’opposer aux équipements de santé publique. Les mesures préventives figuraient dans la demande initiale. Une personne peut souhaiter à la fois que d’autres ne tombent plus malades et que sa propre perte ne soit pas seulement classée dans un projet tourné vers l’avenir.

On réduit souvent la capacité d’une institution à changer à son écoute des experts. Haïti pousse la question plus loin. Les experts peuvent étudier l’origine, le personnel préparer l’aide et le Secrétaire général présenter des excuses publiques. Il reste à demander si les victimes peuvent faire examiner leur propre requête sur le fond.

Une enquête peut établir des faits, une audience permettre d’examiner une demande, une aide réparer les conditions de vie. Chacune a sa fonction. Il faut regarder si ces actions s’enchaînent réellement, plutôt que de prendre l’existence d’un maillon pour la preuve que toute la voie est ouverte.

Une proposition nouvelle ne prouve pas non plus une réparation achevée. À la fin de 2016, terme de cet essai, il s’agissait d’abord d’un dispositif à mettre en place, qui avait besoin de ressources. L’exécution ultérieure se juge sur les documents ultérieurs. Nous n’annonçons pas ici son succès à l’avance ; ne pas la suivre ne nous autorise pas non plus à affirmer que rien n’a jamais changé ensuite.^[7]

En lisant cette histoire à côté de celle du Rhin, il faut d’abord conserver la différence. Sur le Rhin, le mécanisme commun répondait surtout aux conséquences transfrontalières d’un accident d’entreprise. En Haïti, l’opération internationale elle-même était accusée d’être l’un des facteurs à l’origine du dommage. Elle ne pouvait répondre seulement sur la prévention des catastrophes d’autrui : une demande portait sur sa propre action.

C’est pourquoi il serait trompeur de distribuer un succès et un échec entre les deux récits. Là où une gestion a produit des résultats, les personnes peuvent encore devoir chercher un autre accès à une réponse. Là où un recours manque, des gens peuvent aussi avoir accompli un secours important. Nous n’avons pas à qualifier d’abord l’institution entière pour pouvoir désigner un défaut précis.

La demande de 2011 énumérait audience, indemnisation, prévention et excuses. Certains de ces points ont reçu plus tard des réponses de formes différentes. Un seul de ces mots ne peut représenter tous les autres.

Des excuses peuvent ouvrir un nouveau départ. Pour savoir si elles ont aussi ouvert une porte à la personne qui avait présenté sa demande, il faut encore aller jusqu’à cette porte et regarder.