Nach der Entschuldigung: Wer hört ihren Anspruch an?

Am 3. November 2011 ging bei der Stabilisierungsmission der Vereinten Nationen in Haiti eine Eingabe ein, die ungefähr fünftausend Choleraopfer vertrat. Sie verlangte Entschädigung, vorbeugende Maßnahmen, eine öffentliche Anerkennung von Verantwortung und eine Entschuldigung. Und sie verlangte etwas, das all dem vorauslag: eine faire Anhörung.^[1]

Darin standen nicht nur gewünschte Ergebnisse, sondern auch Anforderungen an das Verfahren. Die Betroffenen wollten ihre Verluste und Gründe an einen Ort bringen können, an dem der Streit geprüft würde. Doch eine Eingabe abschicken zu können und in ein Verfahren zu gelangen, das sie tatsächlich anhört, lagen hier weit auseinander.

Dieser Essay folgt den Unterlagen von 2010 bis zu dem 2016 vorgestellten neuen Ansatz. Er ist keine abschließende Bilanz sämtlicher späteren Entwicklungen. Die wissenschaftliche Frage nach dem Ursprung, die Verantwortung der Organisation, die Zuständigkeit von Gerichten und die Abhilfe für einzelne Menschen werden getrennt behandelt. Sie hängen zusammen, sind aber nicht vier Formulierungen desselben Schlusses.

Ein Fluss, mehrere verschiedene Fragen

Im Oktober 2010 brach in Haiti Cholera aus. Feldforschung französischer und haitianischer Wissenschaftler brachte die Verteilung der ersten Fälle und die rasche Ausbreitung mit dem Gewässersystem bei einem Friedenssicherungslager und dem von dort flussabwärts führenden Wasser in Verbindung. Die 2011 veröffentlichte Studie lieferte wichtige Belege dafür, dass menschliche Tätigkeit den Erreger eingeführt hatte. Sie begnügte sich nicht damit, aus der bloßen Nähe des Lagers auf dessen Verantwortung zu schließen.^[2]

Damals beschrieben allerdings nicht alle Dokumente das Geschehen auf dieselbe Weise. Als der Generalsekretär 2011 die Schlussfolgerungen eines unabhängigen Expertengremiums wiedergab, betonte er das Zusammenwirken von Verunreinigung, Wasser- und Sanitärversorgung in Haiti sowie der verbreiteten Nutzung von Flusswasser. Er übernahm auch die Formulierung, die keiner bestimmten Gruppe oder Einzelperson Schuld zuwies.^[3]

Inzwischen wuchsen die epidemiologischen und genetischen Belege weiter. Ein wissenschaftlicher Überblick von 2014 stützte deutlicher die Erklärung eines Eintrags von außen und einer Ausbreitung über das Gewässersystem beim Lager. Man darf die späteren Befunde nicht sämtlich in den ersten Tag der Epidemie zurückschieben. Ebenso wenig darf man den Stand der Belege für immer auf den ersten Tag festlegen, nur weil damals manche noch kein Urteil fällten.^[4]

Hier müssen zwei scheinbar widerstreitende Sätze auseinandergehalten werden. Warum der Erreger hierherkam und warum er sich so weit verbreiten konnte, sind aufeinanderfolgende Fragen. Wasser- und Sanitärbedingungen beeinflussen die Ausbreitung; dadurch verschwindet der Eintrag des Erregers nicht. Ist der Eintrag geklärt, ist umgekehrt noch nicht für jede Infektion und jeden einzelnen Verlust die konkrete Zurechnung abgeschlossen.

Diese Unterscheidung soll die Erklärung nicht so kompliziert machen, dass zuletzt niemand mehr antworten muss. Sie soll zwei bequemere Abkürzungen verhindern: Bei vielen Faktoren gebe es keine bestimmte Handlung mehr, die sich verfolgen ließe; oder mit dem gefundenen Ursprung brauche man nicht mehr hinzusehen, wer genau welchen Schaden erlitt. Beide Abkürzungen können gerade den Fall der betroffenen Person auslassen.

Die Epidemie lässt sich auch nicht auf einen Rechtsstreit reduzieren. Behandlung, Trinkwasser und sanitäre Einrichtungen waren dringend nötig; Hilfe vor Ort hatte wirklichen Wert. Aber wer jetzt sauberes Wasser braucht, verliert deshalb nicht das Recht weiterzufragen, warum das Wasser verunreinigt wurde und wie mit dem eigenen Verlust umgegangen wird. Hilfe und Antwort müssen nicht aufeinander warten, und sie ersetzen einander nicht.

Der Antrag kam an, aber kein Verfahren in der Sache begann

Im Februar 2013 teilte der Leiter der Rechtsabteilung der Vereinten Nationen mit, die Ansprüche seien nicht annehmbar. Ihre Prüfung würde politische und grundsätzliche Fragen berühren; deshalb handele es sich nicht um Streitigkeiten privatrechtlicher Art im Sinne des einschlägigen Übereinkommens. Festhalten lässt sich: Diese Einordnung kam von den Vereinten Nationen selbst. Sie war nicht die Abweisung einer Schadenersatzklage durch ein unabhängiges Gericht nach Prüfung der Schadensumstände.^[1]

Das ist ein wesentlicher Unterschied. Würde man sagen, die Opfer hätten vortragen dürfen und lediglich ein ungünstiges Ergebnis erhalten, beschriebe man ihre tatsächliche Schwierigkeit falsch. Sie kämpften zunächst darum, mit ihrem Anspruch überhaupt an einen Ort zu gelangen, der Verantwortung inhaltlich bearbeiten würde.

Warum nicht ein staatliches Gericht anrufen? Hier greift ein Schutz, der internationalen Organisationen die Erfüllung ihrer Aufgaben ermöglichen soll. Abschnitt 2 des Übereinkommens über die Vorrechte und Immunitäten der Vereinten Nationen gewährt Immunität von Gerichtsverfahren, soweit im konkreten Fall nicht ausdrücklich darauf verzichtet wird. Abschnitt 29 verlangt zugleich angemessene Möglichkeiten zur Beilegung bestimmter privatrechtlicher Streitigkeiten. Immunität und alternative Streitbeilegung sind keine voneinander völlig unabhängigen Begriffe.^[5]

Für Immunität gibt es ernstzunehmende Gründe. Arbeitet eine internationale Organisation in vielen Ländern, könnte jeder Staat sie sonst über seine Gerichte in politische Konflikte hineinziehen und die gemeinsame Aufgabe behindern. Diese Begründung anzuerkennen verlangt nicht, jedem, der sich auf Immunität beruft, eine Ausflucht zu unterstellen. Umgekehrt beantwortet die Bedeutung der Aufgabe noch nicht, wohin die Opfer gehen sollen.

Einige Betroffene zogen tatsächlich vor amerikanische Gerichte. Im Verfahren Georges gegen die Vereinten Nationen argumentierten sie, die Organisation dürfe ihre Immunität nicht behalten, wenn sie kein entsprechendes Streitbeilegungsverfahren bereitstelle. Am 18. August 2016 verwarf das Berufungsgericht des zweiten Gerichtsbezirks diese Verknüpfung: Die Erfüllung der Pflicht aus Abschnitt 29 sei keine Voraussetzung für die Immunität nach Abschnitt 2. Es bestätigte die Zurückweisung der Klage mangels gerichtlicher Zuständigkeit.^[6]

Das Urteil beantwortete, ob das Gericht die Sache verhandeln durfte. Es entschied nicht, dass die Vereinten Nationen in tatsächlicher Hinsicht oder bei der materiellen Verantwortlichkeit obsiegt hätten. Weder stellte es fest, das Lager habe die Wasserquelle nicht verunreinigt, noch berechnete es, welcher einzelne Schaden zu entschädigen sei. Ein Ausbleiben der inhaltlichen Prüfung darf nicht so erzählt werden, als hätte diese Prüfung die Verantwortung ausgeschlossen.

Auch der umgekehrte Schluss wäre falsch: Dass die Klage nicht in die Sachprüfung gelangte, beweist nicht für sich, dass die Rechtsauslegung des Gerichts falsch sein musste. Seine Vertragsauslegung muss in ihrem rechtlichen Zusammenhang gelesen werden. Ein Essay kann fragen, welche Lage nach dieser Auslegung bleibt, ohne sich als weiteres Gericht auszugeben und rechtlichen Befund mit institutioneller Kritik zu verschmelzen.

Die Schwierigkeit lautet: Wie kann ein Schutz, der gemeinsame Aufgaben vor der Vereinnahmung durch nationale Gerichtsverfahren bewahrt, zugleich verhindern, dass Geschädigte ohne entsprechenden inhaltlichen Rechtsschutz bleiben? Die gemeinsame Aufgabe zu schützen und die Schäden aufzufangen, die aus ihr entstehen, gehört von Anfang an auf denselben Tisch.

Wird jedoch bereits die Zuständigkeit für einen alternativen Weg von derjenigen Seite verneint, gegen die sich der Anspruch richtet, dann ergeben Antrag und Antwortbrief noch nicht notwendig eine unabhängige Möglichkeit, diese Ablehnung zu überprüfen. Hier wird die Lücke dieses Weges sichtbar. Damit ist nicht behauptet, auf der ganzen Welt sei jede Form des Fragens verschwunden.

Eine Entschuldigung kann viel bedeuten und doch nicht genügen

Am 1. Dezember 2016 entschuldigte sich Generalsekretär Ban Ki-moon im Namen der Vereinten Nationen bei der haitianischen Bevölkerung. Ein späterer offizieller Bericht hielt diese Rede und die Anerkennung moralischer Verantwortung durch die Generalversammlung fest. Das war eine wichtige Veränderung, aber kein gerichtliches Urteil, das eine Pflicht zum Schadenersatz feststellte.^[8]

Die Entschuldigung wird nicht bedeutungslos, weil sie kein Urteil ist. Dass eine Organisation endlich nicht mehr nur mit weit entfernten Formeln über fremdes Leid spricht, kann für Menschen, die gesehen werden wollen, viel bedeuten. Diese Bedeutung anzuerkennen verlangt aber nicht, Ereignisse hinzuzuerfinden, die dadurch nicht eingetreten sind.

Der damals vorgeschlagene neue Ansatz hatte zwei Arbeitsstränge: bessere Bekämpfung und Behandlung der Epidemie einschließlich Wasser- und Sanitärversorgung sowie die Entwicklung materieller Unterstützung für unmittelbar Betroffene, Familien und Gemeinden. Er erwog gemeinschaftliche und individuelle Formen und betonte Ressourcen und Beteiligung. Das war kein Entschädigungsurteil, das jedem Opfer bereits einen Betrag zuerkannte und dessen Auszahlung garantierte.^[7]

Gemeindeprojekte haben einen eigenen Wert. Bessere Wasserquellen, sanitäre Einrichtungen und materielle Unterstützung können vielen helfen; man darf sie nicht pauschal ablehnen, weil sie keine individuelle Entschädigung sind. Eine zusätzliche öffentliche Anlage im Dorf bedeutet aber nicht, dass ein bestimmter Angehöriger eine Antwort auf den Tod eines geliebten Menschen erhalten hätte. Gerade weil beides wichtig ist, muss man es unterscheiden.

Umgekehrt heißt ein persönlicher Entschädigungsanspruch nicht, dass jemand öffentliche Gesundheitsmaßnahmen ablehnt. Die Eingabe verlangte von Beginn an auch Vorbeugung. Ein Mensch kann zugleich wünschen, dass andere nicht mehr erkranken, und dass sein eigener Verlust nicht ausschließlich in einem auf die Zukunft gerichteten Bauprojekt aufgeht.

Ob eine Institution lernen kann, beurteilen wir oft danach, ob sie Fachleuten ernsthaft zuhört. Haiti führt einen Schritt weiter: Fachleute können den Ursprung untersuchen, Beschäftigte Hilfe planen, ein Generalsekretär kann öffentlich um Entschuldigung bitten. Ob der Betroffene seinen konkreten Anspruch selbst in ein inhaltliches Verfahren bringen kann, bleibt eine weitere Frage.

Eine Untersuchung kann Tatsachen aufdecken, eine Anhörung Ansprüche prüfen, Hilfe Lebensbedingungen verbessern. Jede dieser Tätigkeiten hat ihren Nutzen. Entscheidend ist, ob sie tatsächlich ineinandergreifen. Dass ein Glied vorhanden ist, beweist nicht, dass der ganze Weg bereits offensteht.

Auch ein neuer Plan belegt nicht, dass die Wiedergutmachung abgeschlossen ist. Ende 2016, wo dieser Essay aufhört, lag zunächst eine noch voranzubringende und auf Ressourcen angewiesene Regelung vor. Die spätere Durchführung muss anhand späterer Unterlagen beurteilt werden. Hier wird ihr weder vorzeitig Erfolg bescheinigt noch aus dem begrenzten Nachverfolgen geschlossen, danach habe sich niemals etwas verändert.^[7]

Beim Lesen neben dem Rhein-Essay kommt es zunächst auf den Unterschied an. Die gemeinsamen Einrichtungen am Rhein reagierten vor allem auf die grenzüberschreitenden Folgen eines Unternehmensunfalls. In Haiti wurde die internationale Operation selbst beschuldigt, Teil der Schadensursache zu sein. Sie konnte nicht nur erklären, wie sie künftig anderen bei der Katastrophenvorsorge helfen werde; sie musste auch Ansprüchen begegnen, die ihr eigenes Handeln betrafen.

Darum sollte man die beiden Texte nicht als erfolgreiche und gescheiterte Zusammenarbeit nebeneinanderstellen. Wo gemeinsame Politik messbare Verbesserungen erzielt, können persönliche Fragen trotzdem einen anderen Zugang brauchen. Wo eine Organisation eine Rechtsschutzlücke aufweist, können Menschen zugleich wichtige Hilfe leisten. Man muss nicht zuerst die gesamte Institution abschließend bewerten, um bestimmte Mängel benennen zu dürfen.

Anhörung, Entschädigung, Vorbeugung und Entschuldigung standen 2011 gemeinsam in der Eingabe. Später wurde auf manche dieser Forderungen auf unterschiedliche Weise reagiert. Ein einzelnes Wort darf nicht die übrigen vertreten.

Eine Entschuldigung kann einen neuen Anfang machen. Ob sie auch der Person eine Tür öffnet, die den Anspruch vorgetragen hat, lässt sich erst vor dieser Tür erkennen.