Wenn das Flusswasser die Grenze überschritten hat

Das Wasser, mit dem man den Brand gelöscht hatte, wurde weiter unten zu Wasser, vor dem man sich schützen musste.

Am 1. November 1986 brannte bei Schweizerhalle in der Nähe von Basel in der Schweiz ein Lager der Firma Sandoz. Löschwasser vermischte sich mit Pestiziden und anderen Chemikalien und gelangte in den Rhein. Der Brand hatte einen Ort. Seine Folgen wanderten mit der Strömung weiter: Auf mehreren Hundert Flusskilometern starben Fische und andere Wasserlebewesen; auch die Entnahme von Wasser wurde beeinträchtigt.^[1]

Das war kein Unfall, den eine internationale Organisation verursacht hatte. Das Lager gehörte einem Unternehmen; für Vorsorge, Aufsicht und Unfallbekämpfung bestanden jeweils eigene Verantwortlichkeiten. Hier geht es um eine weitere Frage: Können gemeinsame Vorkehrungen mitkommen, wenn die Folgen eine Staatsgrenze überschreiten? Was die Zusammenarbeit später erreichte, darf die Erklärung des ursprünglichen Unfalls nicht ersetzen.

Ein Wasserwerk am Fluss konnte nicht nur fragen, ob das Feuer aus war. Es musste wissen, was ins Wasser geraten war, wohin es trieb, wann es ankommen würde und was daraus für die eigene Entnahmestelle folgte. Ein Notfall, der flussaufwärts schon bewältigt schien, konnte flussabwärts gerade erst beginnen.

Wer zuerst eine Nachricht erhielt, wer Messergebnisse besaß und wer eine Entnahme stoppen durfte: Das klingt nach technischen Einzelheiten. Doch davon hing ab, ob jemand den Weg des Wassers geprüft hatte, bevor andere zu Hause wie gewohnt den Hahn öffneten. Sobald eine Entnahmestelle geschlossen wurde, trat der Unfall oberhalb in den Alltag unterhalb ein.

Zusammenarbeit gab es schon vor dem Brand

Eine Erzählung, in der erst die Katastrophe die Staaten wachrüttelt und endlich an einen Tisch bringt, ließe eine wichtige Hälfte aus. Frankreich, Deutschland, Luxemburg, die Niederlande und die Schweiz hatten bereits 1963 in Bern eine Vereinbarung unterzeichnet. Sie gab der schon früher gegründeten Internationalen Kommission zum Schutz des Rheins einen völkerrechtlichen Status. Den Zustand des Flusses untersuchen, Maßnahmen vorschlagen und weitere internationale Vereinbarungen vorbereiten gehörte bereits zu ihren Aufgaben.^[2]

Das Feuer brach also nicht in einer institutionellen Leere aus. Es gab Zuständige, Sitzungen, Untersuchungen und einen Ort für Verhandlungen. Trotzdem kam es zu schwerer Verschmutzung. Dass eine Einrichtung existiert und dass sie im entscheidenden Augenblick helfen kann, sind zwei verschiedene Fragen.

Deshalb bestand die Aufgabe nach dem Unfall nicht unbedingt darin, noch eine Kommission zu gründen. Auch ein eindrucksvollerer Name für die alte Behörde hätte wenig erklärt. Man musste herausfinden, wo die Verbindung fehlte: bei der Vorsorge im Betrieb, beim Umgang mit dem Löschwasser, bei der Weitergabe von Nachrichten oder bei der Möglichkeit, nach einer Nachricht rechtzeitig zu handeln.

Die Unterlagen der Kommission zur Unfallvorsorge nennen eine Folge sehr konkret: Bis in die Niederlande stellten Wasserwerke auf einem Abschnitt von ungefähr neunhundert Kilometern die Entnahme ein. Zu den anschließenden Arbeiten gehörten eine Bestandsaufnahme gefährlicher Lager- und Produktionsstätten im Einzugsgebiet und Sicherheitsempfehlungen für Industrieanlagen.^[3]

Solche Verbesserungen sehen nicht immer groß aus. Eine Auffangvorrichtung gegen austretende Stoffe, die Trennung unverträglicher Chemikalien oder ein Weg, Löschwasser zurückzuhalten, können näher am Problem liegen als das Versprechen, künftig enger zusammenzuarbeiten. Sie sollen verhindern, dass der nächste Notfalleinsatz die Gefahr abermals weiterträgt.^[3]

Damit ist nicht gemeint, Feuerwehrleute hätten vor dem Löschen erst an den ganzen Fluss denken müssen. Im Gegenteil: Wenn eine Ordnung von Menschen im Notfall verlangt, spontan sämtliche Folgen im Blick zu behalten, dann fehlte es zuvor an ausreichender Vorbereitung. Vieles, was gemeinsam bedacht werden muss, sollte schon bedacht sein, solange nichts brennt.

Ein weiterer Weg nach dem Unfall sollte die Unsicherheit flussabwärts verringern. Die Rheinministerkonferenz beauftragte die Kommission, zusammen mit der Internationalen Kommission für die Hydrologie des Rheingebietes ein Warnmodell zu entwickeln. Es sollte berechnen helfen, wie sich eine plötzlich eingeleitete Schadstoffwolke im Fluss bewegt, damit Behörden und Wasserwerke ihre Reaktionen zeitlich darauf abstimmen konnten.^[4]

Ein Modell schließt nicht selbst die Entnahmestelle. Es gibt aber den Menschen, die entscheiden, eine Grundlage. Es verlegt nicht die gesamte Urteilsbefugnis eines Landes an einen anderen Ort, sondern verbindet Informationen, die einzelne Länder allein nicht oder nicht vollständig gewinnen können. Manchmal liegt der Nutzen der Zusammenarbeit gerade darin: Menschen, die bisher getrennt arbeiteten, können ihre Urteile endlich auf dasselbe Geschehen beziehen und aufeinander abstimmen.

Wer setzt eine gemeinsame Entscheidung in die Tat um?

1987 begann das Aktionsprogramm Rhein. In ihrer späteren Bilanz berichtete die Kommission, dass die Einleitungen aus Punktquellen bei den meisten als prioritär eingestuften Schadstoffen zwischen 1985 und 2000 um siebzig bis hundert Prozent zurückgegangen waren. Auch der Anschluss von Kommunen und Industriebetrieben an Kläranlagen hatte zugenommen.^[5]

Die Zahl verdient es, genannt zu werden, und gerade deshalb muss sie genau bleiben. Sie betrifft die Punktquelleneinträge der meisten ausdrücklich benannten prioritären Schadstoffe, nicht jede Art von Verschmutzung im gesamten Fluss in derselben Höhe. Außerdem liegt ihr Ausgangsjahr 1985 vor dem Unfall. Aus einer Veränderung über viele Jahre lässt sich nicht einfach eine Leistung machen, die nach dem Brand eine einzelne Institution allein hervorgebracht hätte.

Damit sich tatsächlich etwas verbessert, müssen viele Menschen verschiedene Teile leisten. Ein gemeinsames Ziel ersetzt keine nationale Genehmigung, eine internationale Messung keine Anlage in einer Fabrik und eine Warnmeldung nicht die Reaktion flussabwärts. Wer alles nur den einzelnen Staaten zuschreibt, übersieht die Koordination. Wer alles der internationalen Organisation zuschreibt, lässt die Ausführenden und ihre Verantwortung verschwinden.

Das 1999 unterzeichnete Übereinkommen zum Schutz des Rheins formulierte dieses Zusammenspiel deutlicher. Artikel 11 sieht vor, Beschlüsse über einschlägige Maßnahmen den Vertragsparteien als Empfehlungen zuzuleiten. Diese setzen sie nach ihrem jeweiligen nationalen Recht um; hinzu kommen Berichte und Konsultationen. Das ist die Regelung des späteren Übereinkommens. Sie darf nicht so erzählt werden, als hätte 1986 bereits alles genau auf diese Weise funktioniert.^[6]

Der Name »Empfehlung« bedeutet nicht, dass nur Höflichkeit übrigbleibt. Die Vorschrift verlangt Auskunft über die Umsetzung und Gründe, wenn sie nicht möglich ist. Die Frage kann vom gemeinsamen Beschluss bis zum tatsächlichen Handeln einer Partei weitergehen. Umgekehrt entsteht dadurch keine gemeinsame Regierung, die nationale Behörden übergeht und die Fabriken des Einzugsgebiets direkt übernimmt.^[6]

Entscheidend ist hier nicht, ob die Zusammenarbeit einem Staat ähnlich genug sieht. Welche gemeinsamen Fähigkeiten braucht sie für das, was sie konkret erreichen soll? Welche Entscheidungen bleiben bei den einzelnen Parteien? Werden Lücken sichtbar, und kann man dann erneut eine Erklärung verlangen? Solche Fragen helfen mehr, als einer Organisation pauschal das Etikett »stark« oder »schwach« aufzukleben.

Messungen, Warnungen, Emissionskontrolle und Umsetzungsberichte können die Verbindungen enger knüpfen. Das muss nicht immer die Form einer neuen übergeordneten Instanz annehmen. Doch aus deren Abwesenheit folgt auch nicht, dass jede Abhängigkeit von der Mitwirkung anderer ein Vorzug wäre. Bleibt die Mitwirkung aus, trifft die fehlende Leistung weiterhin die Menschen flussabwärts.

Diese Geschichte beweist keinen allgemeinen Satz, wonach Zusammenarbeit ohne gemeinsamen Zwangsapparat stets besser sei. Sie zeigt etwas Bestimmteres, das genaues Hinsehen lohnt: Manche grenzüberschreitenden Probleme lassen sich durch fortgesetzte Koordination, gemeinsame Informationen und die Umsetzung in den einzelnen Ländern tatsächlich lindern. Dass dies hier möglich war, bedeutet nicht, dass sich alles auf dieselbe Weise bewältigen lässt.

Besseres Wasser beantwortet noch nicht jede persönliche Frage

Die später zusammengefassten Emissionsdaten betrachten das Geschehen im Maßstab eines Flusses. Wer unter dem Unfall litt, fragt aber möglicherweise nicht nur, wie es dem Rhein inzwischen geht. Die Person kann auch wissen wollen, warum der Unfall nicht verhindert wurde, was mit ihrem Schaden geschieht und ob die erhaltenen Informationen ausreichten.

Solche Fragen hängen mit der gemeinsamen Flusspolitik zusammen. Doch eine Kurve zur Wasserqualität kann sie nicht sämtlich beantworten. Schadstoffe zu verringern und einem bestimmten Menschen Erklärung, Berichtigung oder Entschädigung zugänglich zu machen sind beides Aufgaben. Keine erledigt die andere mit.

Im Übereinkommen von 1999 stehen Regelungen zur Beteiligung von Nichtregierungsorganisationen und Beobachtern sowie zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen Vertragsparteien. Es macht die Kommission aber nicht zu einem Gericht, bei dem betroffene Anwohner unmittelbar Unternehmen verklagen und ein Schadenersatzurteil erhalten können. An einer Diskussion mitzuwirken und den eigenen Anspruch in ein Prüfungsverfahren bringen zu können sind unterschiedliche Zugänge.^[6]

Aus den hier herangezogenen Unterlagen zur Flusspolitik lässt sich deshalb weder ableiten, dass jede persönliche Rechtsschutzfrage gelöst wurde, noch, dass alle Betroffenen ohne jeden Weg dastanden. Für Aufsicht, Entschädigung und gerichtlichen Rechtsschutz muss man die jeweiligen nationalen Einrichtungen und konkreten Fälle untersuchen. Die Verbesserung eines Flusses schreibt nicht das Ende jedes einzelnen Anspruchs vor.

Eine angenehme Deutung liegt nahe: Nach der Katastrophe wurde die Zusammenarbeit besser, also war die Katastrophe eine lehrreiche Etappe auf dem Weg zur Verbesserung. Doch das später Gelernte macht die getöteten Lebewesen nicht wieder lebendig. Es verwandelt auch die Tage ohne Wasserentnahme nicht nachträglich in gut vorbereitete Tage. Wir können die Reparatur anerkennen, ohne der Vergangenheit einen Grund zu geben, weshalb es gut gewesen sein soll, dass sie so geschah.

Die umgekehrte, ebenso einfache Deutung lautet: Weil die Organisation den Unfall nicht verhinderte, war sie immer nutzlos. Damit wird auch das Lernen danach gestrichen. Dass ein Verlust nicht zurückgenommen werden kann, macht eine künftig verhinderte Leckage oder eine frühere Warnung für andere nicht unwichtig.

Am Rhein bekommt Zusammenarbeit so mehrere wenig abstrakte Gestalten: Gefährliche Stoffe gelangen nicht mehr so leicht ans Wasser; Nachrichten bleiben nicht in einem Land liegen; Emissionswerte werden vergleichbar; wer etwas nicht umsetzen kann, muss es erklären. Keine dieser Leistungen löst alles. Jede kann aber dafür sorgen, dass der nächste Abschnitt des Lebens etwas weniger vom Glück abhängt.

Der begleitende Essay über Haitis Cholera handelt von einer anderen Lage: Dort stand eine internationale Operation selbst im Verdacht, zur Entstehung des Schadens beigetragen zu haben, und Betroffene verlangten eine Antwort. Dass in beiden Geschichten Wasser vorkommt, macht die Verantwortung nicht gleich. Sie nebeneinander zu lesen heißt nicht, die eine als Erfolg und die andere als Misserfolg zu bewerten. Es heißt weiterzufragen: Was haben wir repariert, und wessen Frage blieb vor der Tür?

Ein Brand kann an einem Ort gelöscht werden. Ob die gemeinsame Ordnung wirklich etwas mehr geleistet hat, zeigt sich erst dort, wo das Wasser anschließend vorbeifließt.