Cuando el agua cruza la frontera

El agua con la que se apagó el incendio se convirtió después en el agua que había que evitar río abajo.

El 1 de noviembre de 1986 ardió un almacén de Sandoz en Schweizerhalle, cerca de Basilea, en Suiza. El agua de los bomberos se mezcló con plaguicidas y otras sustancias químicas y llegó al Rin. El fuego estaba en un lugar; las consecuencias siguieron la corriente. Murieron peces y otros organismos acuáticos a lo largo de cientos de kilómetros, y se vieron afectadas las captaciones de agua junto al río.^[1]

No fue un accidente causado por una organización internacional. El almacén pertenecía a una empresa; la respuesta al siniestro y la regulación tenían sus respectivas responsabilidades. Aquí vamos a mirar otra cosa: cuando las consecuencias salen de un país, ¿pueden seguirlas los acuerdos comunes que ya existen? Los logros posteriores de la cooperación no explican por sí mismos el accidente inicial.

A una planta de abastecimiento río abajo no le basta con preguntar si el incendio está apagado. Necesita saber qué ha entrado en el agua, por dónde va, cuándo llegará y qué debe hacer con su toma. Una emergencia que aguas arriba parece resuelta puede estar empezando aguas abajo.

Quién recibe primero la noticia, quién tiene los resultados de los análisis y quién puede decidir suspender la captación parecen preguntas técnicas. De ellas depende que, antes de que alguien abra el grifo como cualquier otro día, otros hayan podido vigilar ese recorrido del agua. En cuanto se cierra una toma, el accidente de aguas arriba entra en la vida cotidiana de aguas abajo.

La cooperación no empezó después del desastre

Si contamos que la catástrofe despertó a los países y por fin los sentó a la misma mesa, perderemos una parte importante. En 1963, Francia, Alemania, Luxemburgo, los Países Bajos y Suiza ya habían firmado en Berna un acuerdo que daba un estatuto jurídico internacional a una comisión creada con anterioridad: la Comisión Internacional para la Protección del Rin. Estudiar el estado del río, proponer medidas y preparar nuevos acuerdos internacionales ya formaba parte de su trabajo.^[2]

El incendio, por tanto, no ocurrió en un vacío institucional. Había quien convocara reuniones y había lugares para investigar y negociar. Aun así, se produjo una contaminación grave. Que exista una institución y que pueda servir en el momento decisivo son dos preguntas distintas.

Eso también cambia las opciones posteriores. No necesariamente faltaba crear otra comisión, y menos aún bastaba con dar un nombre más sonoro a la que ya existía. Había que averiguar qué tramo no había enlazado: la prevención en la fábrica, el agua durante el incendio, la transmisión de la alerta o la posibilidad de actuar a tiempo después de recibirla aguas abajo.

La documentación de la comisión sobre prevención de accidentes registra una consecuencia concreta: se suspendieron captaciones de agua a lo largo de unos novecientos kilómetros, hasta los Países Bajos. Entre los trabajos impulsados después estuvieron el inventario de lugares de almacenamiento y producción de sustancias peligrosas en la cuenca y las recomendaciones de seguridad para instalaciones industriales.^[3]

Esas mejoras no siempre tienen un aspecto grandioso. Un sistema de contención de fugas, la separación de sustancias incompatibles o la retención del agua utilizada para apagar un fuego pueden acercarse más al problema que la promesa de reforzar la cooperación. Permiten que la siguiente respuesta de emergencia no vuelva a enviar el peligro más lejos.^[3]

Esto no quiere decir que aquellos bomberos debieran haber pensado de antemano en todo el río antes de apagar el fuego. Es justo al contrario: si un sistema depende de que quienes afrontan una urgencia calculen sobre la marcha todas sus consecuencias, todavía no los ha preparado lo suficiente. Muchas de las cosas que necesitamos pensar juntos deben haberse pensado cuando no hay ningún incendio.

Otro camino posterior fue reducir lo que aguas abajo quedaba a merced de las conjeturas. La conferencia de ministros del Rin encargó a la comisión, junto con la Comisión Internacional de Hidrología de la Cuenca del Rin, desarrollar un modelo de alerta de contaminación. Debía estimar cómo se desplaza una masa contaminante causada por un vertido repentino y ayudar a autoridades y plantas de abastecimiento a responder en el momento oportuno.^[4]

El modelo no cierra por sí mismo la toma de una planta, pero da fundamentos a quien decide. No traslada todo el juicio de un país a otro lugar: conecta información que cada país por separado no puede obtener o no tiene completa. A veces cooperar sirve precisamente para eso: quienes antes atendían cada uno sus asuntos pueden por fin formar juicios que enlacen entre sí sobre un mismo hecho en marcha.

Después del acuerdo, alguien tiene que llevarlo a la práctica

En 1987 se puso en marcha el Programa de Acción del Rin. La comisión resumió después que, entre 1985 y 2000, los vertidos de fuentes puntuales de la mayoría de los contaminantes considerados prioritarios habían disminuido entre un 70 % y un 100 %. También había aumentado la proporción de núcleos urbanos e instalaciones industriales conectados al tratamiento de aguas residuales.^[5]

La cifra merece figurar, y merece figurar con precisión. Se refiere a las fuentes puntuales de la mayoría de ciertos contaminantes, no a que toda la contaminación del río descendiera en la misma proporción. Además, la comparación empieza en 1985, antes del accidente. No podemos comprimir un cambio de muchos años en el logro exclusivo de una institución después del incendio.

La mejora real necesitó que muchas personas hicieran partes distintas. El objetivo común no sustituía los permisos nacionales; la medición internacional no sustituía las instalaciones de una fábrica; la notificación no sustituía la actuación aguas abajo. Decir que todo lo hizo cada país por su cuenta oculta la coordinación. Decir que todo lo hizo una organización internacional borra a quienes lo ejecutaron y sus responsabilidades.

El Convenio sobre la Protección del Rin, firmado en 1999, expresó con mayor claridad esa conexión. Su artículo 11 dispone que las decisiones sobre las medidas pertinentes se comuniquen a las partes como recomendaciones, que estas las apliquen conforme a su derecho nacional y que existan obligaciones de información y consulta. Es una disposición del convenio posterior, no una descripción que podamos atribuir sin más al funcionamiento de 1986.^[6]

Llamarlas recomendaciones no las reduce a una cortesía. El texto exige informar de lo realizado y explicar las razones cuando no se pueden aplicar. La pregunta puede seguir desde la decisión común hasta lo que hace cada parte. Pero esa conexión tampoco constituye un gobierno común capaz de saltarse a las autoridades nacionales y tomar directamente el control de las fábricas de la cuenca.^[6]

Lo más interesante no es medir cuánto se parece la cooperación a un Estado. ¿Qué capacidades comunes necesita para realizar la tarea concreta? ¿Qué decisiones siguen en manos de cada parte? Si queda algo sin hacer, ¿pueden verlo los demás y pedir explicaciones de nuevo? Esas preguntas sirven más que poner a la organización una etiqueta de fuerte o débil.

La medición, las alertas, el control de vertidos y los registros de aplicación pueden hacer más tupida la trama de un acuerdo. No siempre hace falta que esa densidad adopte la forma de una nueva autoridad superior. Tampoco debemos elogiar como una ventaja todo lo que depende de la colaboración solo porque no haya tal autoridad. Si la colaboración falla, el tramo que falta sigue recayendo en quienes están aguas abajo.

Esta historia no demuestra una ley universal según la cual la cooperación sea siempre mejor sin una autoridad coercitiva común. Muestra algo más concreto: ciertos problemas transfronterizos sí pueden mejorar mediante una coordinación sostenida, información compartida y ejecución nacional. Haberlo conseguido en esto no significa que todo pueda resolverse del mismo modo.

El río mejoró. ¿Y las preguntas de las personas?

Los datos de vertidos reunidos después miran las cosas a escala de un río. Quien sufrió el accidente no necesariamente pregunta solo cómo está el río ahora. Puede querer saber por qué no se evitó aquella vez, qué ocurre con su pérdida y si recibió información suficiente.

Esas preguntas tienen relación con la gestión común, pero una curva de calidad del agua no puede responderlas todas. Reducir los contaminantes y conseguir que una persona concreta obtenga explicaciones, una corrección o una indemnización son tareas necesarias que no se sustituyen mutuamente.

El convenio de 1999 prevé la participación de organizaciones no gubernamentales y observadores, así como la resolución de controversias entre las partes. No convierte a la comisión en un tribunal ante el que un residente afectado pueda demandar directamente a una empresa y obtener una sentencia indemnizatoria. Participar en una discusión y lograr que una petición propia sea examinada son entradas distintas.^[6]

Con los documentos de gestión citados aquí no podemos declarar resuelto el problema de los remedios para cada persona. Tampoco podemos afirmar lo contrario: que nadie tenía a dónde acudir. La regulación, las indemnizaciones y la tutela judicial concretas deben buscarse en los sistemas nacionales y en cada caso. La mejora de un río no escribe el desenlace de todas las peticiones individuales.

Hay una lectura cómoda: después del desastre, el sistema mejoró; el desastre fue entonces una lección que condujo a la mejora. Pero aprender después no devuelve la vida a los organismos que murieron ni convierte los días sin captación de agua en días para los que ya se estaba preparado. Podemos valorar la reparación sin buscar una razón por la que mereciera la pena que ocurriera el daño.

La lectura contraria es igualmente fácil: como la organización no evitó el accidente, nunca sirvió para nada. Esa lectura borra también lo aprendido después. Que las pérdidas no puedan deshacerse no vuelve insignificante evitar una fuga futura o recibir antes una alerta.

En el Rin, la cooperación adquiere formas menos abstractas: que las sustancias peligrosas no lleguen sin control al agua, que una noticia no quede detenida en un país, que los datos de vertidos puedan compararse y que una parte tenga que explicar por qué no pudo hacer algo. Ninguna de esas cosas lo resuelve todo. Cada una puede hacer que el siguiente tramo de la vida dependa un poco menos de la suerte.

Otra historia de este tema trata del cólera en Haití. Allí se acusa a la propia operación internacional de haber contribuido al daño, y se pregunta cómo pueden las víctimas exigirle una respuesta. No es la misma responsabilidad solo porque en ambos relatos haya un río. Leerlos juntos no es dar a uno la nota de éxito y al otro la de fracaso. Es seguir preguntando: ¿qué hemos reparado y qué petición de quién sigue fuera de la puerta?

Un incendio puede apagarse en un lugar. Para saber si un acuerdo común ha conseguido hacer algo más, hay que mirar también por donde siguió el agua.