Quand l’eau a franchi la frontière

L’eau qui avait servi à éteindre le feu est devenue celle dont il fallait se protéger en aval.

Le 1er novembre 1986, un entrepôt de Sandoz a pris feu à Schweizerhalle, près de Bâle, en Suisse. L’eau des pompiers s’est chargée de pesticides et d’autres produits chimiques avant de rejoindre le Rhin. L’incendie était localisé ; ses conséquences ont continué avec le courant. Sur des centaines de kilomètres, des poissons et d’autres organismes aquatiques sont morts, et les prélèvements d’eau ont été perturbés.^[1]

Ce n’était pas un accident provoqué par une organisation internationale. L’entrepôt appartenait à une entreprise ; l’intervention face à l’accident et le contrôle des installations relevaient chacun de responsabilités propres. Nous allons regarder autre chose : quand les conséquences sortent d’un pays, les dispositifs communs existants peuvent-ils les suivre ? Les progrès ultérieurs de la coopération ne peuvent tenir lieu d’explication de l’accident initial.

Une usine de production d’eau située en aval ne peut pas demander seulement si le feu est éteint. Elle doit savoir ce qui est entré dans le fleuve, où cela va, à quel moment cela arrivera et que faire de sa prise d’eau. Une urgence achevée en amont peut tout juste commencer en aval.

Qui apprend la nouvelle en premier ? Qui détient les résultats d’analyse ? Qui peut interrompre les prélèvements ? Ces questions apparemment techniques déterminent si, avant que quelqu’un ouvre son robinet comme chaque jour, d’autres ont pu surveiller ce trajet de l’eau pour lui. Dès qu’une prise d’eau ferme, l’accident d’amont entre dans la vie quotidienne d’aval.

La coopération n’a pas attendu la catastrophe pour exister

Raconter que la catastrophe a réveillé les pays et les a enfin réunis autour d’une table ferait perdre la moitié du problème. Dès 1963, la France, l’Allemagne, le Luxembourg, les Pays-Bas et la Suisse avaient signé à Berne un accord donnant un statut de droit international à une commission plus ancienne : la Commission internationale pour la protection du Rhin. Étudier l’état du fleuve, proposer des mesures et préparer de nouveaux accords internationaux faisaient déjà partie de ses travaux.^[2]

Le feu n’a donc pas pris dans un désert institutionnel. Il y avait des réunions à organiser, des lieux pour enquêter et se concerter ; une grave pollution a pourtant eu lieu. L’existence d’un organisme et sa capacité à aider au moment décisif sont deux questions.

Cela change aussi les choix après l’accident. Ce qui manque n’est pas forcément une nouvelle commission, encore moins un nom plus impressionnant pour l’ancienne. Il faut chercher où la liaison a cédé : la prévention dans l’usine, les eaux de l’incendie, la transmission de l’information, ou la possibilité d’agir à temps en aval après l’avoir reçue.

Les documents de la commission sur la prévention enregistrent une conséquence précise : jusqu’aux Pays-Bas, des installations ont suspendu leurs prélèvements sur environ neuf cents kilomètres. Le travail poursuivi ensuite comprenait le recensement des lieux de stockage et de production de substances dangereuses dans le bassin, ainsi que des recommandations sur la sécurité des installations industrielles.^[3]

Les améliorations n’ont pas toujours une allure grandiose. Des dispositifs pour recueillir une fuite, des substances à ne pas entreposer ensemble, des moyens de retenir l’eau d’extinction peuvent toucher le problème de plus près qu’une promesse générale de mieux coopérer. Ils évitent que l’intervention suivante envoie de nouveau le danger plus loin.^[3]

Il ne s’agit pas de reprocher aux pompiers de ne pas avoir pensé à tout le fleuve avant d’éteindre. C’est plutôt l’inverse : si un dispositif exige toujours que les personnes dans l’urgence improvisent une réponse à toutes les conséquences, il ne les a pas assez préparées. Beaucoup de choses qui demandent une réflexion commune doivent être pensées quand rien ne brûle.

Un autre chemin a consisté à réduire les conjectures en aval. La conférence des ministres du Rhin a chargé la commission de développer, avec la Commission internationale de l’hydrologie du bassin du Rhin, un modèle d’alerte à la pollution. Il devait estimer le déplacement d’une masse polluante due à un rejet soudain et aider les autorités et les producteurs d’eau à intervenir au bon moment.^[4]

Le modèle ne ferme pas la prise d’eau à la place de l’usine. Il donne des raisons à la personne qui décide. Il ne retire pas à un pays la tâche de juger pour la confier tout entière ailleurs : il relie des informations qu’aucun pays ne peut obtenir seul ou en totalité. Parfois, coopérer sert précisément à cela : permettre à des personnes qui travaillaient séparément de former des jugements qui s’articulent sur un même événement en cours.

Après l’accord, qui fait réellement le travail ?

Le Programme d’action pour le Rhin a été lancé en 1987. La commission a indiqué par la suite qu’entre 1985 et 2000 les rejets ponctuels de la plupart des polluants prioritaires avaient diminué de 70 à 100 %. La part des agglomérations et des installations industrielles raccordées au traitement des eaux usées avait elle aussi augmenté.^[5]

La donnée mérite d’être citée avec précision. Elle concerne les rejets ponctuels de la plupart des polluants ciblés, non toute la pollution du fleuve diminuant dans la même proportion. La comparaison commence en outre en 1985, avant l’accident. Un changement de longue durée ne peut être réduit à l’exploit d’une seule institution après l’incendie.

L’amélioration réelle a demandé que beaucoup accomplissent des tâches différentes. L’objectif commun ne remplace pas les autorisations nationales, les mesures et analyses internationales ne remplacent pas les installations d’une usine, et l’alerte ne remplace pas l’action en aval. Dire que chaque pays a simplement tout fait seul efface la coordination. Dire qu’une organisation internationale a tout fait efface les exécutants et leurs responsabilités.

La Convention pour la protection du Rhin, signée en 1999, a précisé cet enchaînement. Son article 11 prévoit que les décisions sur les mesures pertinentes soient communiquées aux parties sous forme de recommandations, mises en œuvre conformément à leur droit national et accompagnées d’exigences de rapport et de consultation. Ce sont les dispositions de la convention ultérieure, pas une raison de prétendre qu’en 1986 tout fonctionnait déjà ainsi.^[6]

Le mot « recommandation » n’en fait pas une simple politesse. Le texte demande de rendre compte de l’application et de motiver les impossibilités. On peut continuer de questionner, de la décision commune à l’action réelle des parties. Mais cet enchaînement ne crée pas non plus un gouvernement commun capable de passer outre les autorités nationales et de prendre directement le contrôle des usines du bassin.^[6]

L’essentiel n’est pas de mesurer à quel point la coopération ressemble à un État. Quelles capacités communes exige la tâche précise à accomplir ? Quelles décisions restent aux parties ? Lorsqu’un chaînon manque, les autres peuvent-ils le voir et demander de nouvelles explications ? Ce sont des questions plus utiles que d’apposer sur l’organisme une étiquette de force ou de faiblesse.

La surveillance, les alertes, le contrôle des rejets et les comptes rendus d’application peuvent rendre un accord plus étroitement articulé. Cette densité n’a pas toujours à prendre la forme d’une nouvelle autorité supérieure. Mais son absence ne transforme pas en avantages toutes les dépendances à la bonne coordination. Si celle-ci manque, c’est encore en aval que retombera la part non accomplie.

Cette histoire n’établit pas une loi générale selon laquelle coopérer sans autorité coercitive commune serait toujours préférable. Elle montre un fait plus circonscrit : certains problèmes transfrontaliers peuvent réellement s’améliorer par la coordination durable, l’information commune et l’exécution nationale. Y parvenir pour cette tâche ne signifie pas pouvoir tout accomplir ainsi.

Le fleuve va mieux. Et les questions des personnes ?

Les données de rejets réunies ensuite regardent les choses à l’échelle d’un fleuve. Une personne touchée par l’accident ne demande pas forcément seulement comment il va aujourd’hui. Elle peut demander pourquoi on n’a pas empêché cet accident-là, comment traiter sa perte et si l’information reçue était suffisante.

Ces questions concernent la gestion commune, mais une courbe de qualité de l’eau ne peut répondre à toutes. Réduire les polluants et permettre à une personne précise d’obtenir une explication, une correction ou une indemnisation sont des tâches nécessaires qui ne se remplacent pas.

La convention de 1999 prévoit une participation des organisations non gouvernementales et des observateurs, ainsi que le règlement de différends entre parties. Elle ne fait pas de la commission un tribunal où un habitant touché peut poursuivre directement une entreprise et obtenir une condamnation à indemniser. Participer à une discussion et faire examiner sa propre demande sont deux accès différents.^[6]

Les seuls documents de gestion cités ici ne permettent donc pas de déclarer résolu le problème des recours de chaque personne. Ils ne permettent pas davantage de dire que personne ne pouvait agir. Les contrôles, l’indemnisation et les recours judiciaires concrets sont à rechercher dans les systèmes nationaux et les cas particuliers. L’amélioration d’un fleuve n’écrit pas le dénouement de chaque demande individuelle.

Une lecture peut réconforter : après la catastrophe, le système s’est amélioré ; la catastrophe aurait donc été une leçon menant au progrès. Mais apprendre ensuite ne ressuscite pas les organismes morts et ne transforme pas les jours sans prélèvement en jours auxquels on était préparé. On peut reconnaître la réparation sans chercher une raison pour laquelle le dommage aurait mérité d’avoir lieu.

La lecture inverse est tout aussi facile : puisque l’organisme n’a pas empêché l’accident, il n’a jamais servi à rien. Elle efface ce qui a été appris ensuite. L’impossibilité de défaire une perte passée ne rend pas sans importance une fuite évitée ou une alerte reçue plus tôt à l’avenir.

Le Rhin donne ainsi à la coopération des formes moins abstraites : empêcher des substances dangereuses d’atteindre l’eau sans contrôle, ne pas arrêter l’information à une frontière, rendre les chiffres de rejets comparables, exiger une explication quand une partie ne peut agir. Aucun de ces travaux ne résout tout. Chacun peut faire dépendre un peu moins de la chance la suite de la vie.

Un autre essai du dossier porte sur le choléra en Haïti. La question est alors celle d’un dommage auquel l’opération internationale elle-même est accusée d’avoir contribué et de la possibilité pour les victimes d’exiger une réponse. La présence d’une rivière dans les deux récits n’en fait pas la même responsabilité. Les lire ensemble, ce n’est pas classer l’un parmi les réussites et l’autre parmi les échecs : c’est demander ce qui a été réparé et qui reste à la porte avec sa question.

Un incendie peut s’éteindre à un endroit. Pour savoir si l’accord commun a vraiment fait un peu plus, il faut regarder aussi là où l’eau est passée.