Après avoir voté non, quels choix restent possibles ?

Le 5 juillet 2015, 61,31 % des suffrages valides du référendum grec choisissent le non. Le résultat est clair. Ce qui l’est moins, pour le lecteur qui voit quelques semaines plus tard s’ouvrir de nouvelles négociations d’aide, c’est ce qu’il faut comprendre de ce non.^[1]

Si l’on ne conserve que deux titres de presse, l’histoire s’écrit vite : la population a refusé, puis le gouvernement a accepté. Mais les difficultés réelles se logent entre les titres. Quelle proposition a été refusée ? Quels engagements subsistent ? Que se passerait-il sans un nouveau prêt ? Ces questions ne peuvent faire taire le vote ; le vote ne peut pas non plus les remplacer.

Le référendum porte sur la proposition présentée à l’Eurogroupe le 25 juin par trois institutions : deux documents, un programme de réformes et une analyse préliminaire de la viabilité de la dette. Le bulletin ne demande pas directement s’il faut quitter l’euro et ne vaut pas veto permanent sur tout prêt futur.^[2]

Dire exactement sur quoi portait la question est un premier geste de respect envers le vote, pas le dernier. On ne peut répondre trop vite que l’accord signé ensuite avait un autre objet juridique et que la volonté exprimée n’a donc rien perdu. Les choix réellement possibles pour un pays sont plus complexes que les réponses qu’un formulaire lui permet de cocher.

En dehors du bulletin, le temps continue de manquer

Avant le vote, la crise bancaire se rapproche déjà. Le 28 juin, la Banque centrale européenne décide de maintenir le plafond de l’aide d’urgence à la liquidité des banques grecques au niveau du 26, sans continuer à l’augmenter avec les besoins. Elle n’annule pas toute l’aide existante : maintenir un plafond et couper tous les financements ne sont pas la même chose.^[3]

Alors que les capitaux continuent de sortir, les autorités grecques instaurent une fermeture temporaire des banques et des contrôles de capitaux. Ce n’est pas un ordre de fermeture directement donné par la BCE à la place du gouvernement grec. Mais le fait que l’acte juridique final soit national ne rend pas les décisions extérieures sans effet sur la marge de manœuvre. La chronologie établie plus tard par la Cour des comptes européenne rapproche ces éléments qui agissent les uns sur les autres.^[4]

Le 5 juillet cesse ainsi de ressembler à une question à choix multiple sur une copie d’examen. La copie vous laisse réfléchir d’abord ; la vie, elle, ne s’interrompt pas. Les banques peuvent-elles payer ? Quand les dettes de l’État arrivent-elles à échéance ? Combien de temps reste-t-il pour négocier ? Tout cela modifie le coût d’un refus des conditions proposées.

Le précédent programme européen expire le 30 juin. Le 8 juillet, la Grèce demande un nouveau prêt au Mécanisme européen de stabilité ; le nouveau programme démarre le 19 août. Entre le référendum et l’accord, il y a bien une nouvelle demande, des négociations et des approbations, pas les deux documents soumis au vote exécutés tels quels sous une autre couverture.^[5]

Mais une nouvelle procédure ne dit pas encore ce qu’il est advenu du mécontentement précédent. On peut considérer que poursuivre les négociations était alors le choix le moins dommageable et demander néanmoins pourquoi la marge de négociation s’était autant réduite. Être contraint de choisir entre plusieurs maux ne devient pas de la satisfaction envers l’ensemble des dispositions parce qu’une signature finit par être apposée.

De l’autre côté aussi, il y a des personnes qu’on ne peut omettre. Les gouvernements des autres pays doivent expliquer à leurs parlements et à leurs publics pourquoi mobiliser des ressources pour continuer à prêter, et qui en supportera le risque. Le non des électeurs grecs ne se transforme pas automatiquement en un oui que les autres sociétés devraient prononcer pour continuer à financer aux conditions précédentes. Voilà une difficulté de la coopération entre pays : aucun bulletin ne peut tout dire, seul, pour tout le monde.

Cela ne signifie pas que les deux côtés disposent de la même force. Chacun doit formellement consentir, mais le temps qu’il peut attendre, les interruptions qu’il peut supporter et les ressources qu’il détient peuvent différer énormément. Le consentement garde son sens ; il ne peut simplement devenir un mot de clôture dispensant d’examiner encore ses conditions.

Un compte d’aide, plusieurs types de financement

Reculons encore : une autre distinction apparaît. En 2010, le premier programme européen passe surtout par des prêts bilatéraux des pays de la zone euro, auxquels s’ajoutent ceux du Fonds monétaire international. Le deuxième, en 2012, recourt notamment au Fonds européen de stabilité financière. C’est seulement pour le troisième, en 2015, que le Mécanisme européen de stabilité fournit les prêts. Les bailleurs de ces huit années ne peuvent tous porter le nom d’une institution de secours qui n’aurait jamais changé.^[5]

Ces noms ne servent pas à faire apprendre des sigles. Ils permettent de demander qui décide des versements, qui pose les conditions, qui exécute les mesures nationales et qui peut réexaminer quelle partie. Écrire seulement « l’Europe exige » rend la responsabilité à la fois trop vaste pour la rattacher à une décision et assez diffuse pour que chaque participant se dise chargé d’un tout petit morceau.

Le troisième programme prévoit un plafond de 86 milliards d’euros. Le Mécanisme européen de stabilité verse effectivement 61,9 milliards de prêts, et le programme prend fin le 20 août 2018. Le plafond n’est pas le montant décaissé. Un prêt n’est pas davantage un don sans remboursement que l’on pourrait intégralement distribuer directement aux habitants.^[6]

Un montant servant à rembourser une dette arrivée à échéance peut empêcher une rupture immédiate de la chaîne des paiements. Il ne devient pas pour autant une hausse équivalente du revenu des ménages. Inversement, ne pas être versé directement aux habitants ne prouve pas que l’argent ne leur apporte rien. Banques, paiements publics et vie ordinaire sont liés ; ce lien doit être expliqué, pas confié au seul mot « aide ».

La stabilité se mesure alors depuis plusieurs distances. Pour le prêteur, ce peut être la possibilité d’effectuer le prochain versement à temps ; pour un budget, le respect des objectifs de recettes et de dépenses ; pour une personne vivant d’un salaire ou d’une pension, la manière dont elle pourra organiser sa vie après les ajustements. Ces préoccupations ne s’opposent pas naturellement ; elles ne coïncident pas non plus d’elles-mêmes.

Il est plus difficile encore de voir la reprise attendue ne pas arriver à l’heure. En 2013, le FMI reconnaît dans son évaluation rétrospective du premier programme que la récession a été beaucoup plus profonde et le chômage plus élevé que prévu. Il examine les effets de la contraction budgétaire, l’avancement des réformes, la confiance et d’autres facteurs. Une institution participante revient sur son propre jugement ; ce n’est pas un tribunal déclarant une cause unique à toutes les pertes.^[7]

Une prévision manquée n’est pas une coquille qu’on peut corriger discrètement. Si des personnes ont accepté des réductions immédiates en pensant qu’une reprise suivrait quelques années plus tard, son report change ce qu’on leur avait demandé de croire. Il faut expliquer de nouveau si les raisons initiales tiennent encore, et non remplir une ancienne promesse avec de nouveaux chiffres.

Refaire les calculs ne permet toutefois pas de promettre une autre histoire sans coût. Restructurer plus tôt les dettes, ralentir l’ajustement ou adopter une autre fiscalité : chaque option exige de justifier ses effets et ses risques. Dire qu’il existait d’autres choix devrait les préciser, pas nous délivrer après coup un permis de ne jamais nous tromper.

Quand une fiche de paie arrive au tribunal

À côté de ces totaux macroéconomiques existe une demande individuelle que l’on peut retrouver. Mme Koufaki conteste la réduction de son salaire ; la confédération des syndicats de fonctionnaires ADEDY met également en cause les mesures d’austérité. Le 7 mai 2013, dans Koufaki et ADEDY contre Grèce, la Cour européenne des droits de l’homme déclare les griefs concernés manifestement mal fondés et les requêtes irrecevables.^[8]

Ce tribunal n’est ni le Mécanisme européen de stabilité qui accorde les prêts, ni la Cour de justice de l’Union européenne. Il examine certaines mesures au regard de la protection des biens prévue par la Convention européenne des droits de l’homme. Sa décision ne peut devenir une déclaration commune de toutes les institutions européennes selon laquelle les politiques économiques des huit années d’aide étaient les meilleures possibles.

La Cour prend en compte la gravité de la crise, la marge d’appréciation du législateur en matière socioéconomique et la charge subie par les requérants. Elle ne se donne pas pour tâche de choisir le meilleur budget pour la Grèce. La demande n’aboutit pas, mais elle donne une existence précise à ce que l’auteur aurait autrement pu dire seul : les habitants supportent des coûts. Dans ce cas au moins, des personnes concrètes ont fait d’une mesure une question juridique appelant une réponse.^[8]

Il serait donc faux de dire indistinctement que les personnes n’ont aucun recours. Disposer d’une voie ne signifie pas qu’elle puisse revoir l’ensemble des négociations, déplacer une échéance de versement ou refaire le budget national. Les limites d’une demande juridique ne constituent pas l’inventaire complet des questions d’une personne.

On peut avoir parfaitement respecté les procédures sans avoir répondu à une autre interrogation : si l’ajustement dure plus longtemps que prévu, comment ceux qui le supportent le plus difficilement peuvent-ils encore faire entrer leur situation dans la prochaine décision ? Tribunaux, parlements, négociations et discussion publique ont chacun leur rôle. Aucun ne peut aisément se charger de tous les autres.

Il n’est pas non plus nécessaire d’effacer le travail réellement accompli par l’aide pour maintenir cette question ouverte. Les prêts ont apporté des fonds réels ; le troisième programme a finalement pris fin. La fin d’un programme est un fait vérifiable. Elle ne signifie ni que chaque ménage a retrouvé sa situation d’avant la crise, ni que les dettes et la surveillance ont toutes disparu.^[5][6]

Cette histoire grecque se prête particulièrement mal à une fable sur l’obéissance ou le caprice. Elle contient à la fois des risques financiers à assumer ensemble et des prévisions mouvantes ; des engagements nationaux et des conséquences que les personnes n’ont pas signées elles-mêmes, mais au milieu desquelles elles doivent vivre.

Le référendum n’importe pas parce qu’un non pourrait changer immédiatement toutes les contraintes extérieures. Il conserve une trace nette du refus. Après cette trace, le travail continue : expliquer pourquoi on a accepté ensuite, quelles demandes sont encore défendues et quels préjudices ne doivent pas être passés sous silence au seul motif que les fonds sont arrivés.

Si les décisions communes méritent d’être préservées, c’est peut-être parce qu’elles devraient offrir davantage de marge qu’une crise affrontée seul. Pour savoir si elles y parviennent, il ne suffit pas de vérifier les signatures et l’achèvement des procédures. Il faut regarder quels choix subsistent après le refus, et si l’on peut encore poser des questions après avoir accepté.

61,31 % des suffrages valides ont choisi le non. Un autre accord a ensuite été signé. Ces deux phrases sont vraies. Écrire le difficile chemin qui les sépare : c’est aussi ce qui rend cette histoire digne d’être relue.