Nach dem Nein: Welche Wahl blieb noch?

Am 5. Juli 2015 entfielen beim griechischen Referendum 61,31 Prozent der gültigen Stimmen auf »Nein«. Das Ergebnis war deutlich. Weniger deutlich ist, wie dieses Nein zu verstehen ist, wenn wenige Wochen später von neuen Hilfsverhandlungen die Rede war.^[1]

Zwei Schlagzeilen ergeben eine kurze Geschichte: Die Bevölkerung lehnte ab, die Regierung nahm später doch an. Die wirkliche Schwierigkeit liegt dazwischen. Welcher Vorschlag wurde verworfen, welche Zusage blieb, und was wäre ohne einen weiteren Kredit geschehen? Diese Fragen dürfen weder die Abstimmung zum Schweigen bringen noch durch sie ersetzt werden.

Die Abstimmungsfrage bezog sich auf den Vorschlag dreier Institutionen an die Eurogruppe vom 25. Juni. Er bestand aus einem Reformpapier und einer vorläufigen Schuldentragfähigkeitsanalyse. Gefragt wurde nicht unmittelbar nach einem Euro-Austritt, auch nicht nach einem dauerhaften Veto gegen jeden künftigen Kredit.^[2]

Den Gegenstand genau zu benennen ist der erste Schritt, das Referendum ernst zu nehmen, nicht der letzte. »Ein anderer Vertrag wurde später unterschrieben, also ging der Volkswille rechtlich nicht ins Leere« wäre zu leicht. Die Wahlmöglichkeiten eines Landes sind komplizierter als die Antworten, die ein Papier formal zulässt.

Außerhalb der Wahlurne lief die Zeit weiter

Schon vor der Abstimmung rückte die Bankenkrise nahe. Am 28. Juni hielt die Europäische Zentralbank die Obergrenze der Notfall-Liquiditätshilfe für griechische Banken auf dem Niveau vom 26. Juni, statt sie mit dem Bedarf weiter anzuheben. Die vorhandene Hilfe wurde nicht insgesamt gestrichen. Eine unveränderte Obergrenze ist nicht der Abbruch jeglicher Unterstützung.^[3]

Bei weiter abfließenden Mitteln verfügten griechische Behörden Bankfeiertage und Kapitalverkehrskontrollen. Die Schließung darf nicht als direkter Befehl der EZB an die griechische Regierung erzählt werden. Dass der letzte Rechtsakt national war, macht aber die äußeren Bedingungen nicht wirkungslos. Die spätere Chronologie des Europäischen Rechnungshofs stellte diese ineinandergreifenden Schritte zusammen.^[4]

Der 5. Juli war deshalb keine Multiple-Choice-Aufgabe. Auf einem Prüfungsblatt lässt sich eine Antwort erst zu Ende überlegen; das Leben läuft währenddessen weiter. Zahlungsfähigkeit der Banken, fällige Staatsschulden und die verbleibende Verhandlungszeit veränderten die Kosten, die eine Ablehnung bestimmter Bedingungen hatte.

Das vorherige europäische Hilfsprogramm lief am 30. Juni aus. Am 8. Juli beantragte Griechenland einen neuen Kredit beim Europäischen Stabilitätsmechanismus; am 19. August begann das neue Programm. Zwischen Referendum und Vertrag standen also neue Anträge, Verhandlungen und Genehmigungen. Es waren nicht bloß dieselben beiden Papiere unter einem neuen Deckblatt.^[5]

Neue Verfahren beantworteten jedoch noch nicht, wohin der alte Unmut geraten war. Man kann weiteres Verhandeln damals für die weniger schädliche Wahl halten und trotzdem fragen, warum der Spielraum so eng geworden war. Eine Unterschrift macht die erzwungene Wahl zwischen schlechten Folgen nicht zur Zufriedenheit mit der gesamten Ordnung.

Auf der anderen Seite gab es ebenfalls Menschen, die nicht ausgelassen werden dürfen. Andere Regierungen mussten Parlamenten und Öffentlichkeit erklären, warum sie Mittel weiter verleihen und wer das Risiko trägt. Das Nein griechischer Wähler wurde nicht automatisch zum Ja anderer Gesellschaften, zu denselben Bedingungen weiter Geld bereitzustellen. Keine einzelne Abstimmung spricht für alle Seiten.

Das stellt nicht beide Seiten als gleich mächtig dar. Formal braucht es Zustimmung, aber Wartezeit, Tragbarkeit einer Unterbrechung und verfügbare Mittel können sehr ungleich verteilt sein. Zustimmung ist nicht bedeutungslos; sie ist nur kein Abschlusswort, das jede weitere Prüfung ihrer Bedingungen überflüssig macht.

Auf der Hilfsrechnung steht nicht immer dasselbe Geld

Ein Blick zurück unterscheidet die Finanzierungswege. Die erste europäische Hilfsrunde von 2010 bestand hauptsächlich aus bilateralen Krediten von Eurostaaten, daneben aus IWF-Krediten. Die zweite Runde von 2012 nutzte unter anderem die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität EFSF. Erst das dritte Programm von 2015 vergab Kredite über den Europäischen Stabilitätsmechanismus ESM. Die Kreditgeber dieser acht Jahre lassen sich nicht als eine unveränderte »Hilfsinstitution« zusammenfassen.^[5]

Die Abkürzungen sind keine Vokabelprüfung. Sie helfen zu fragen, wer über Auszahlungen entscheidet, Bedingungen setzt, nationale Maßnahmen ausführt und welche Teile überprüfen darf. Alles »Europa verlangt« zu nennen macht Verantwortung zugleich zu groß für eine konkrete Entscheidung und zu klein, weil jeder Beteiligte nur noch seinen Ausschnitt nennt.

Die Obergrenze des dritten Programms lag bei 86 Milliarden Euro; tatsächlich zahlte der ESM 61,9 Milliarden als Kredite aus. Das Programm endete am 20. August 2018. Obergrenze und Auszahlung sind verschieden. Kredite sind auch kein nicht rückzahlbares Geschenk, das vollständig an Haushalte verteilt werden könnte.^[6]

Geld zur Bedienung fälliger Schulden kann eine unmittelbar drohende Zahlungsunterbrechung verhindern. Es wird dadurch nicht zu derselben Summe als zusätzlichem Haushaltseinkommen. Dass es nicht direkt an Haushalte floss, macht es umgekehrt nicht nutzlos für diese. Banken, staatliche Zahlungen und Alltag hängen zusammen. Dieser Zusammenhang braucht Erklärung; das Wort »Hilfe« leistet sie nicht allein.

»Stabilität« erscheint so in unterschiedlichen Entfernungen. Für einen Kreditgeber kann es um die nächste pünktliche Zahlung gehen, für den Staatshaushalt um geforderte Einnahmen und Ausgaben, für Menschen mit Lohn oder Rente um das Leben nach den Kürzungen. Diese Perspektiven widersprechen einander nicht von Natur aus, stimmen aber auch nicht selbstverständlich überein.

Noch schwieriger wurde es, wenn die erwartete Erholung nicht rechtzeitig eintrat. Die IWF-Nachbewertung des ersten Programms von 2013 räumte eine deutlich tiefere Rezession und höhere Arbeitslosigkeit als prognostiziert ein. Sie erörterte die Auswirkungen von Haushaltskürzungen, die Durchführung von Reformen, Vertrauen und weitere Faktoren. Das war der Rückblick einer beteiligten Institution auf eigene Urteile, kein Urteil, das jeden Verlust auf eine einzige Ursache zurückführte.^[7]

Eine Fehlprognose ist kein Tippfehler, den man unauffällig korrigiert. Akzeptierten Menschen Kürzungen im Vertrauen auf Erholung nach einigen Jahren, veränderte eine Verzögerung dessen Grundlage. Ob die alten Gründe noch gelten, muss neu erklärt werden. Man kann nicht nur neue Zahlen in das alte Versprechen einsetzen.

Doch auch eine neue Berechnung darf keine kostenlose Ersatzgeschichte versprechen. Frühere Umschuldung, langsamere Anpassung oder andere Steuern haben jeweils Wirkungen und Risiken, die zu belegen sind. »Es gab eine Alternative« sollte die Alternative genauer machen, statt nachträglichen Betrachtern einen unfehlbaren Pass auszustellen.

Als die Gehaltskürzung vor Gericht kam

Neben den großen Zahlen lässt sich eine individuelle Eingabe nachlesen. Koufaki wandte sich gegen ihre Gehaltskürzung; auch der Dachverband der Beschäftigten im öffentlichen Dienst ADEDY griff Sparmaßnahmen an. Am 7. Mai 2013 erklärte der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte die betreffenden Beschwerden im Fall Koufaki und ADEDY gegen Griechenland für offensichtlich unbegründet und damit unzulässig.^[8]

Dieses Gericht war weder der auszahlende ESM noch der Gerichtshof der Europäischen Union. Es prüfte bestimmte Maßnahmen am Eigentumsschutz der Menschenrechtskonvention. Die Entscheidung besagt nicht, alle europäischen Institutionen hätten gemeinsam sämtliche wirtschaftspolitischen Maßnahmen der acht Hilfsjahre für die bestmögliche Lösung erklärt.

Der Gerichtshof berücksichtigte die schwere Krise, den gesetzgeberischen Spielraum in Wirtschafts- und Sozialfragen sowie die Belastung der Beschwerdeführer. Er wählte nicht Griechenlands besten Haushalt. Die Beschwerden hatten keinen Erfolg. Trotzdem war die Belastung der Bevölkerung hier nicht bloß ein Satz, den der Autor stellvertretend schrieb: Bestimmte Menschen machten eine bestimmte Maßnahme zu einer Rechtsfrage, die beantwortet werden musste.^[8]

Es wäre also falsch, pauschal jeden individuellen Rechtsschutz abzustreiten. Ein Zugang ist aber nicht dasselbe wie die Befugnis, durch ihn sämtliche Verhandlungen, Auszahlungszeitpunkte und Staatsbudgets zu ändern. Die Grenzen eines Rechtsbehelfs erschöpfen nicht alle Fragen einer Person.

Auch wenn jemand ein Verfahren vollständig eingehalten hat, bleibt eine andere Frage: Wenn Anpassung länger dauert als erwartet, wie bringen die besonders Belasteten ihre Lage in die nächste Entscheidung ein? Gerichte, Parlamente, Verhandlungen und öffentliche Debatten haben eigene Aufgaben. Keine Stelle kann die anderen mühelos mit übernehmen.

Um diese Frage offenzuhalten, muss die tatsächlich geleistete Hilfe nicht gestrichen werden. Kredite brachten Mittel; das dritte Programm wurde abgeschlossen. Sein Ende ist eine bestätigbare Tatsache. Es bedeutet nicht, dass jeder Haushalt wieder den Vorkrisenzustand erreicht hätte oder Schulden und Aufsicht danach verschwunden wären.^[5][6]

Gerade Griechenlands Geschichte lässt sich schlecht in eine Fabel über Gehorsam oder Eigensinn pressen. Sie enthält gemeinsame finanzielle Risiken und sich immer wieder verändernde Prognosen, staatliche Zusagen und Folgen, die Einzelne nicht persönlich unterschrieben hatten und mit denen sie trotzdem leben mussten.

Das Referendum war nicht deshalb wichtig, weil ein Nein sofort jede äußere Bedingung hätte ändern können. Es hinterließ eine klare Aufzeichnung der Ablehnung. Danach blieb Arbeit: erklären, warum später angenommen wurde, welche Forderungen weiter verfolgt wurden und welche Schäden nicht verschwiegen werden durften, bloß weil Geld eingegangen war.

Vielleicht verdient gemeinsames Entscheiden gerade deshalb Bestand, weil es Menschen mehr Spielraum als das Alleinsein in der Krise geben sollte. Ob es das tut, erkennt man nicht nur an Unterschriften und abgeschlossenen Verfahren. Man muss sehen, welche Wahl nach der Ablehnung bleibt und ob nach der Annahme weitergefragt werden kann.

61,31 Prozent der gültigen Stimmen sagten Nein. Später wurde ein weiterer Vertrag unterzeichnet. Beide Sätze sind wahr. Den schwierigen Weg dazwischen auszuschreiben macht diese Geschichte weiterhin lesenswert.