Une fois enfermé, peut-on encore demander au juge : de quel droit ?

Une personne est enfermée. Elle voudrait qu’un tribunal pose une question : de quel droit ? Elle ne demande pas encore au juge de croire qu’elle est quelqu’un de bien, ni à l’État d’avouer une faute. Elle souhaite d’abord que les raisons de sa détention soient examinées ailleurs que par ceux qui la détiennent.

Le 28 avril 1976, la Cour suprême de l’Inde tranche un ensemble de recours en habeas corpus par quatre voix contre une. Compte tenu de l’ordonnance présidentielle alors applicable, les détenus ne peuvent emprunter cette voie pour demander à une haute cour de vérifier si leur détention est illégale, si elle est inspirée par la mauvaise foi, ou même si elle respecte la loi sur laquelle elle prétend s’appuyer. C’est l’affaire habituellement appelée ADM Jabalpur.^[1]

On imagine facilement les portes du tribunal condamnées. Pourtant, la décision vient précisément d’une cour qui continue à siéger. Les dossiers existent, les avocats aussi, tout comme l’opinion majoritaire et l’opinion dissidente. Ce qui est barré, c’est le chemin par lequel une question pourrait mener à un recours effectif.

Restons un moment à cet endroit, sans prononcer aussitôt un jugement sur le pays entier. Pour qui regarde depuis l’extérieur, le tribunal fonctionne toujours. Pour une personne qui a besoin d’y faire examiner sa détention, une autre question se pose : ce fonctionnement lui est-il encore accessible ?

Plusieurs portes dans une même Constitution

L’histoire ne commence pas avec l’arrêt. Le 25 juin 1975, le président proclame que des troubles intérieurs menacent la sécurité de l’Inde et déclare l’état d’urgence. La Constitution autorise alors effectivement ce motif. Son remplacement ultérieur par le seuil d’une « rébellion armée » appartient à une révision postérieure. Nous ne devons pas faire comme si les mots de demain figuraient déjà dans le texte de l’époque.^[2][3]

Reconnaître l’existence de cette entrée juridique ne rend pas raisonnable chaque pas accompli après l’avoir franchie. Un pouvoir peut être nommé dans la loi sans que chacune de ses utilisations échappe aux questions : les conditions sont-elles réunies ? Jusqu’où peut-il aller ? Qui peut intervenir pour corriger une décision ? Sinon, une seule mise en route deviendrait un blanc-seing pour toutes les décisions suivantes.

Deux jours plus tard, une ordonnance présidentielle suspend le droit de saisir un tribunal pour obtenir l’application des droits garantis par les articles 14, 21 et 22 : égalité, vie et liberté personnelle, garanties relatives à l’arrestation et à la détention. Il faut distinguer deux opérations. Ces articles ne sont pas rayés de la Constitution ; les voies judiciaires permettant de les faire appliquer deviennent temporairement inutilisables. Les libertés de l’article 19 relèvent encore d’un autre mécanisme de l’état d’urgence. Plusieurs interrupteurs ne peuvent être racontés comme une seule ordonnance.^[1]

Voilà la distance qui peut séparer un article toujours imprimé dans un livre et une protection qu’une personne peut obtenir aujourd’hui grâce à lui. La distinction peut passer pour une subtilité de juriste. Pour un détenu, elle signifie avoir ou non un endroit où poser sa question.

Tous les juges ne pensent pourtant pas que la voie soit entièrement fermée. Les affaires parvenues à la Cour suprême viennent de décisions de plusieurs hautes cours : même si une voie particulière d’application des droits fondamentaux est suspendue, il doit rester possible de contrôler la conformité d’une détention administrative à la loi qui la fonde. La majorité de la Cour suprême ne retient finalement pas cette possibilité.^[1]

L’histoire est donc plus complexe, et plus intéressante, que « le gouvernement a fermé les tribunaux ». La manière dont différentes cours comprennent les pouvoirs encore disponibles peut changer le sort du même détenu. La présence d’une institution ne suffit pas à dire ce qu’elle peut faire. Inversement, une décision finale défavorable ne fait pas disparaître les contrôles qui ont réellement eu lieu auparavant.

Seul dissident, le juge Hans Raj Khanna ne considère pas la liberté personnelle comme une création ex nihilo d’un article constitutionnel, qui pourrait s’évanouir avec la suspension d’une voie d’exécution. Il maintient que l’exécutif doit toujours disposer d’une autorisation légale pour priver quelqu’un de liberté. Le tribunal ne peut donc renoncer à toute question.^[1]

Cette dissidence compte, mais elle ne devient pas ce jour-là la décision majoritaire. Ce qu’elle veut préserver est élémentaire : lorsqu’il retire sa liberté à quelqu’un, l’État doit encore préciser quelle loi l’y autorise. Le résultat de quatre voix contre une ne transforme pas cette exigence en recours utilisable par les détenus. Quelqu’un dit, au sein de la Cour suprême, que le chemin ne doit pas être fermé. Il se ferme tout de même.

Cela ne signifie pas que la dissidence ne serve à rien. Elle conserve un autre jugement dont d’autres pourront se saisir plus tard. Mais laisser des raisons de s’opposer et obtenir le contrôle d’une détention présente ne sont pas la même chose. Pour les personnes prises dans cette histoire, on ne peut franchir l’écart d’un pas léger en disant qu’il a finalement eu raison.

Le vote a bel et bien fait partir des gouvernants

Si nous arrêtions le récit en 1976, nous aurions une image complète et très incomplète : détention administrative maintenue, recours judiciaires rétrécis, soutien juridique de la majorité de la Cour suprême à ce rétrécissement. Or l’Inde ne reste pas ensuite enfermée dans cette image.

Les élections à la Lok Sabha ont lieu en 1977. Le Congrès perd le pouvoir central. Indira Gandhi elle-même est battue dans la circonscription de Rae Bareli, remportée par Raj Narain. Les résultats conservés par la Commission électorale n’exigent pas que nous inventions les pensées de chaque électeur au moment du vote.^[4]

Une transformation très simple s’est produite : une personne qui pouvait auparavant faire agir les pouvoirs d’exception n’a pas réussi à se maintenir à la même place. Les bulletins n’ont pas seulement exprimé une opinion. Ils ont changé ceux qui composent le gouvernement.

Les restrictions antérieures ne nous autorisent donc pas à présenter cette élection ultérieure comme une coquille vide. Ce serait effacer un changement réel. À l’inverse, parce que l’élection a effectivement changé le gouvernement, on ne peut réduire les détentions et les recours bloqués à une péripétie sans importance sur la voie du progrès institutionnel. Ce serait effacer les personnes enfermées.

Nous connaissons aujourd’hui le résultat électoral. La personne qui demandait un recours en 1976 ne le connaissait pas. Elle ne pouvait prendre d’avance un bulletin qui n’avait pas encore été déposé pour le substituer au contrôle qu’elle attendait. Quand nous racontons l’histoire en connaissant déjà la fin, nous oublions facilement que certains ignoraient combien de temps il leur faudrait encore attendre.

L’état d’urgence proclamé en 1975 est révoqué le 21 mars 1977 ; le nouveau gouvernement entre ensuite en fonctions. Mettre fin à une situation d’exception, élire d’autres gouvernants et modifier les règles qui avaient rendu les restrictions possibles sont, là encore, des opérations différentes.^[2]

Changer les personnes peut empêcher momentanément certains usages du pouvoir. Cela ne garantit pas, à lui seul, que les suivants ne pourront pas les reprendre. Même si le successeur mérite confiance, une question demeure : que se passera-t-il lorsqu’une personne qui ne la mérite pas occupera ce poste ?

Il n’est pas nécessaire de supposer que tout dirigeant finira par devenir mauvais. Les règles comptent justement parce qu’on n’a pas à parier chaque fois sur un caractère. Faire confiance à une personne présente relève d’un jugement entre personnes. Donner aussi à ceux qui seront affectés demain un lieu où demander des comptes suppose un autre travail d’organisation.

Ce qui reste à fixer après l’élection

La quarante-quatrième révision constitutionnelle tente ensuite de resserrer plusieurs accès à l’état d’urgence. Les « troubles intérieurs » cèdent la place à la « rébellion armée » ; le cabinet doit transmettre sa décision au président par écrit ; les exigences d’approbation et de renouvellement par le Parlement sont renforcées. Les pouvoirs d’exception ne sont pas supprimés. Il s’agit de rendre leur déclenchement et leur prolongation moins faciles.^[3]

Une autre modification nous ramène directement au détenu du début. L’article 359 révisé ne permet plus d’utiliser ce mécanisme pour suspendre le droit de saisir les tribunaux afin de faire appliquer les droits des articles 20 et 21. Il protège ainsi davantage qu’une ligne respectable : il protège aussi le chemin qui permet de s’en servir pour interroger le pouvoir.^[3]

Nul besoin d’apprendre toutes ces dispositions par cœur. On peut les voir comme plusieurs points de fixation ajoutés après une expérience : qui doit décider formellement avant la proclamation ? Qui doit donner régulièrement son accord ensuite ? Les opposants peuvent-ils en provoquer la fin ? Une ordonnance suspendant l’exécution peut-elle laisser les libertés les plus fondamentales à la porte du tribunal ?

Pour savoir si ces fixations tiennent, il faut encore regarder leur usage. Approbation, publication, entrée en vigueur et mise en œuvre ne font pas une date unique. Le nom de la révision porte l’année 1978, mais l’assentiment présidentiel intervient le 30 avril 1979. L’entrée en vigueur des dispositions exige encore de consulter les notifications correspondantes. L’histoire ne perd pas ses étapes intermédiaires parce que nous voudrions une phrase plus nette.^[3][5]

Surtout, de nouvelles garanties ne sont pas une indemnisation du passé. Même s’il devient plus difficile d’enfermer quelqu’un à l’avenir, les jours déjà perdus ne lui reviennent pas. Entre une institution qui retient la leçon d’un échec et une personne qui cherche à poursuivre sa vie, la distance reste longue.

Ces années indiennes permettent de maintenir ensemble deux constats apparemment contraires : des recours judiciaires parmi les plus nécessaires ont été bloqués ; une élection ultérieure a réellement fait quitter le pouvoir aux gouvernants. Ni l’un ni l’autre n’autorise à refermer l’autre question.

À ne regarder que depuis l’élection, nous risquons de raconter l’institution comme un corps qui guérit tout seul après une blessure. À ne regarder que depuis l’arrêt, nous risquons de voir toutes les procédures suivantes comme des décors inutiles. Les deux récits sont trop faciles : ils dispensent de vérifier qui a fait quoi.

Khanna a laissé une dissidence qui n’a pas déterminé le résultat du jour. Les électeurs ont ensuite produit un résultat empêchant le parti au pouvoir de continuer à gouverner. Les auteurs de la révision ont enfin inscrit une partie de l’expérience dans des procédures à respecter à l’avenir. Juges, électeurs et législateurs ne sont pas un seul personnage revenu à différents chapitres. Ils n’effectuent pas non plus la même réparation.

Gardons peut-être une question moins grandiose. La prochaine fois qu’on nous dira « les droits sont garantis », inutile d’acquiescer immédiatement ou de ricaner. On peut demander : où une personne affectée peut-elle aller avec cette garantie ? Si on lui répond que la situation est exceptionnelle et qu’elle doit revenir plus tard, qui peut faire que ce « plus tard » prenne réellement fin ?

Un État est immense. Dire qu’il avance ou recule ne demande souvent qu’une phrase. Mais pour qu’une personne enfermée puisse faire examiner sérieusement les raisons de sa détention par une autre instance, beaucoup de choses concrètes doivent tenir ensemble. L’Inde de 1975 à 1979 nous montre comment ces différents accès ne se sont ni ouverts ni fermés au même moment.