Premier essai : Washington — Une construction qui ne cherche pas à se clore se met en marche

En 1787, Philadelphie avait donné aux États-Unis un cadre, mais pas son mode d’emploi. La Constitution fixait la manière dont les trois pouvoirs seraient constitués et se tiendraient mutuellement en échec. Elle ne disait presque rien, en revanche, de la façon dont un président devait entrer en fonction, entretenir au quotidien ses rapports avec les deux chambres du Congrès, réunir éventuellement ses ministres pour délibérer, bâtir de toutes pièces un État doté de moyens financiers, ou encore annoncer la position du pays dans une crise diplomatique soudaine avant que le Congrès se soit prononcé. Sur le papier, autant de blancs. Bien des éléments qui passeraient plus tard pour des composantes naturelles du système américain n’étaient encore, entre 1789 et 1797, que des pratiques sans forme arrêtée. S’ils ont acquis une portée institutionnelle, c’est parce que Washington a rempli ces blancs d’une certaine manière, et que cette manière de faire est devenue un précédent pour ses successeurs.

Lorsqu’on place la présidence de Washington au point de départ de cette série, l’approche la plus solide n’est pas d’en faire un grand homme irremplaçable. Il s’agit de discerner quelque chose de plus précis : son importance historique tient à ce qu’il a transformé une république à l’état de projet en une république en état de marche. Et dès le premier jour, cette transformation s’est accompagnée de tensions que les institutions ne pouvaient supprimer, mais seulement accueillir.

Il faut d’abord dégager un trait fondamental qui distingue cette construction américaine de beaucoup de celles qui l’ont précédée. La génération de Madison, qui avait conçu la machine, ne misait pas sur la vertu des gouvernants. Elle supposait que les détenteurs du pouvoir commettraient des erreurs, céderaient aux intérêts et aux passions, chercheraient à franchir les limites de leur fonction. Elle avait donc fait entrer les conflits et les divergences dans les institutions elles-mêmes, au moyen de la séparation des pouvoirs, des contrepoids et d’un double niveau de pouvoir, celui de la fédération et celui des États, plutôt que de chercher à les éliminer jusqu’au dernier. Autrement dit, cette construction avait renoncé dès sa conception à se clore. Elle ne se contentait pas de laisser subsister passivement les désaccords : elle reconnaissait expressément la légitimité des divergences et des luttes, accueillait le conflit dans sa structure et lui ouvrait des voies légales. Elle ne recherchait ni une volonté unanime, sans discordance, ni un règlement définitif de toutes les contradictions. Elle était prête à les laisser durer, à les intégrer dans sa structure et à les laisser évoluer en son sein. C’est précisément pourquoi les restes qu’elle produit n’entraînent pas nécessairement sa rupture : elle peut continuer à leur faire place et leur permettre de se développer. C’est aussi pourquoi cette série pourra se poursuivre sur plus de deux siècles sans devoir s’interrompre : ce travail d’accueil des restes n’a jamais cessé. Nous le verrons réapparaître à maintes reprises. C’est là ce qui distingue fondamentalement la construction américaine de tant d’autres constructions rencontrées auparavant dans cette série, qui, elles, visaient la clôture.

Washington se trouvait exactement au point où ce trait allait subir sa première épreuve. Il n’adhérait pas nécessairement, à titre personnel, à toute la logique de ce dispositif. Il détestait les partis et aspirait à une unité républicaine placée au-dessus des querelles. Mais la machine qu’il devait faire fonctionner obéissait à une logique qui ne coïncidait pas entièrement avec ses aspirations. L’histoire de ces huit années est donc, en un sens, celle d’une construction qui ne cherche pas à se clore et qui se met en marche entre les mains d’un homme qui, lui, rêve de clôture. Au bout du compte, c’est la logique de la construction qui l’emporte.

1. Les précédents : du cadre aux institutions

Le 30 avril 1789, Washington prêta serment au Federal Hall de New York. Puis il entra dans la salle du Sénat et prononça devant les deux chambres son premier discours d’investiture. Le geste constituait déjà, à lui seul, un précédent. La Constitution n’exigeait aucun discours de ce genre. Mais une fois Washington passé par là, tous ses successeurs en firent une coutume. Un acte qu’aucune disposition constitutionnelle ne prescrivait devint ainsi une partie réputée inhérente à la fonction présidentielle.

Washington savait parfaitement qu’il était en train de créer des précédents. Peu avant son entrée en fonction, il avait écrit à Henry Knox que ses sentiments à l’idée d’accepter la présidence ressemblaient à ceux d’un condamné à mort voyant approcher son exécution. Au début de l’année suivante, une autre lettre contiendrait cette phrase si souvent citée depuis : il avançait « sur un terrain que personne n’avait foulé » — I walk on untrodden ground — et presque chacun de ses gestes risquait d’être invoqué comme précédent par la postérité. Ce n’était pas une modestie de circonstance, mais une description exacte de sa situation : la présidence n’avait pas encore de mode d’emploi, et c’était à lui de l’écrire.

Son premier discours d’investiture révèle aussi la façon dont il comprenait ce rôle. D’entrée de jeu, il souligne qu’il n’a pas ardemment recherché le pouvoir, mais qu’il répond avec inquiétude à l’appel de la collectivité. Dans le corps du discours, il lie le succès ou l’échec du nouveau gouvernement à la vertu des citoyens, à la pratique des institutions et au sens des responsabilités publiques. Il remet aussi le destin de la république entre les mains du peuple, évoquant le « feu sacré de la liberté » — sacred fire of liberty — et le « modèle de gouvernement républicain » — republican model of government. Le discours inaugure le nouveau gouvernement, mais il expose aussi ouvertement la nature expérimentale de cette république : son succès n’est pas acquis. Seule l’épreuve de son fonctionnement pourra trancher.

La répartition des fonctions fait apparaître, elle aussi, l’écart entre le papier et la pratique. La Constitution n’avait créé aucun organe collectif appelé « cabinet ». Au cours de l’été et de l’automne 1789, le Congrès institua les départements de la Guerre, du Trésor et des Affaires étrangères ; ce dernier fut ensuite réorganisé pour devenir le département d’État. La loi sur l’organisation judiciaire créa, de son côté, la fonction de procureur général. À l’automne, Washington avait choisi ceux que l’on considérerait plus tard comme le noyau du premier cabinet : Hamilton au Trésor, Jefferson au département d’État, Knox à la Guerre et Randolph au poste de procureur général.

Il faut toutefois tenir compte ici d’une rectification apportée par les travaux récents. Le cabinet n’existait pas tout constitué dès l’arrivée de Washington au pouvoir en 1789. Les recherches de l’historienne Chervinsky montrent que, pendant un peu plus de deux ans, il gouverna surtout à l’aide d’avis écrits, d’entretiens séparés et de consultations ponctuelles. Ce n’est qu’à la fin de 1791 qu’il réunit ce que l’on tient généralement pour le premier conseil formel du cabinet au complet dans l’histoire des États-Unis. Le cabinet ne sort donc pas directement du texte constitutionnel : c’est une forme de concertation au sein de l’exécutif que Washington invente peu à peu, sous la pression des exigences du gouvernement. Même le nombre exact de réunions officielles tenues pendant sa présidence varie légèrement dans les travaux modernes : quatre-vingt-dix-sept pour les uns, quatre-vingt-dix-neuf pour les autres. Ces écarts montrent justement que l’on n’avait pas encore fixé ce qui devait compter comme une réunion officielle du cabinet. Une institution dont les modalités de fonctionnement les plus centrales ne sont pas encore stabilisées : voilà l’état réel de cette construction à ses débuts.

2. L’État financier : la construction à l’épreuve du réel

Ce sont les projets financiers de Hamilton qui, les premiers, mettent la construction à l’épreuve du réel. Au début de 1790, il remet au Congrès son rapport sur le crédit public. Il propose de faire du règlement des dettes laissées par la guerre d’Indépendance le socle du crédit du nouvel État. Il évalue leur montant total à quelque soixante-dix-sept millions de dollars, en comptant les dettes fédérales, celles des États et les intérêts impayés. Son principe central consiste à honorer les dettes à leur valeur nominale contractuelle, à faire reprendre celles des États par le gouvernement fédéral et à faire du crédit public une composante de la puissance d’action de l’État.

Le programme contient deux charges politiques explosives. La première est la reprise des dettes des États. Plusieurs États du Nord soutiennent l’idée de confier au gouvernement fédéral leurs dettes de guerre. Certains États du Sud, qui ont déjà remboursé l’essentiel des leurs, s’y opposent avec vigueur : cela revient, à leurs yeux, à leur faire payer la note des autres. La seconde question est de savoir qui doit être remboursé. Faut-il payer à leur valeur nominale les titres détenus aujourd’hui, sans distinguer ceux qui les ont reçus à l’origine des spéculateurs qui les ont rachetés ensuite à vil prix ? À la Chambre des représentants, Madison propose de réserver une forme de compensation aux détenteurs initiaux. Hamilton, lui, donne la priorité à la continuité des contrats et à la confiance du marché. Porter atteinte aux droits des détenteurs actuels reviendrait, selon lui, à ébranler les fondements mêmes du crédit du nouvel État.

Le blocage sur la reprise des dettes des États finit par être levé grâce à un marché politique conclu en 1790. Le récit traditionnel l’appelle le « compromis du dîner » : Jefferson aurait reçu Hamilton et Madison chez lui et facilité un échange, l’adoption du programme de reprise des dettes contre l’installation définitive de la capitale au bord du Potomac. La loi de résidence, votée en juillet, prévoit le transfert de la capitale sur le Potomac ; la loi sur le financement de la dette, adoptée en août, fournit l’assise légale du traitement de la dette fédérale et de la reprise des dettes des États. Deux précisions s’imposent. D’abord, les détails du dîner en tant que tractation particulière menée à huis clos proviennent surtout des souvenirs ultérieurs de Jefferson ; ils ne peuvent donc offrir le même degré de certitude que les textes de loi. Ensuite, la majorité des travaux en accepte néanmoins les grandes lignes comme celles d’un échange politique. Il vaut la peine de retenir ceci : même une question aussi fondamentale que l’emplacement de la capitale a été réglée par une transaction, et non par l’exécution d’un plan préétabli.

Vient aussitôt après la controverse sur la banque nationale. À la fin de 1790, Hamilton remet son rapport sur le sujet. En février de l’année suivante, le projet créant la première Banque des États-Unis est adopté ; Washington le promulgue le 25 février. Pour la première fois, le débat bancaire donne à la question de l’interprétation constitutionnelle toute son acuité. Hamilton soutient que la clause dite « nécessaire et appropriée » permet au Congrès d’exercer des pouvoirs implicites. Jefferson et Madison défendent une lecture plus stricte des pouvoirs expressément énumérés : la Constitution n’accorde pas explicitement au gouvernement fédéral le pouvoir de constituer des sociétés. Washington finit par retenir l’interprétation de Hamilton et n’oppose pas son veto. Sa décision crée un précédent de tout premier ordre pour les lectures extensives à venir des pouvoirs fédéraux.

Les historiens ne s’accordent pas tous sur la portée à long terme du programme de Hamilton. Un premier courant, particulièrement présent en histoire économique, considère que son agencement du crédit public, d’une banque nationale et des marchés de titres a posé les fondations financières des marchés de capitaux modernes, du financement des entreprises et de la capacité d’emprunt de l’État américain. Certaines recherches relèvent même, entre 1790 et 1792, une expansion exceptionnellement rapide du nombre de sociétés nouvellement constituées dans le pays et de l’activité des marchés de titres. Un autre courant, dans la tradition de Beard, insiste davantage sur les liens du programme avec les détenteurs de titres, les négociants et les intérêts possédants : tout en bâtissant l’État, il aurait enchâssé certains groupes d’intérêts dans les nouvelles institutions. Des travaux plus récents, ceux d’Edling par exemple, cherchent à déplacer la question des préférences personnelles pour les élites vers la capacité d’action de l’État. Le point essentiel n’est plus de savoir si Hamilton favorisait ou non les possédants, mais de comprendre comment, grâce au crédit public, il a transformé une alliance lâche, presque dépourvue de moyens financiers, en un État capable d’agir. Rapprocher ces interprétations permet de voir que la création de l’État financier a été à la fois la fondation d’une capacité d’action et un agencement d’intérêts. Les deux ne s’excluent nullement.

Ce point est crucial pour comprendre cette construction. Renoncer à la clôture et se préparer à accueillir durablement les conflits ne dispense pas de disposer de force. Bien au contraire : une telle construction a davantage besoin d’un État réellement capable d’agir qu’un ordre qui obtient l’unité par la contrainte. Elle doit pouvoir agir malgré la persistance des désaccords, rembourser ses dettes et compter comme un interlocuteur crédible dans le système international. Auparavant, la Confédération était à peu près paralysée sur le plan financier. Elle pouvait délibérer, mais peinait à agir ; elle ne parvenait même pas à régler les arriérés de solde ni ses dettes extérieures. Quelle que soit l’appréciation que l’on porte ensuite sur les intérêts qu’il servait, l’État financier édifié sous Washington a donné pour la première fois à cette construction les moyens matériels de transformer ses décisions en actes. Une construction qui accueille les désaccords a besoin non de moins de capacité d’action, mais d’une capacité plus solide, faute de quoi elle se disloquera sous la première pression sérieuse. Nous retrouverons souvent ce fil : chaque fois qu’une crise assez forte pour la déstabiliser frappe cette construction, sa réponse consiste généralement à étendre sa capacité d’action plutôt qu’à la réduire, des finances de guerre de Lincoln à l’État administratif du New Deal, puis à l’appareil de sécurité nationale de la guerre froide. L’accumulation de ces capacités est la condition matérielle qui permet à cette construction sans visée de clôture d’accueillir ses restes pendant plus de deux siècles. Et ce fil commence dans les quelques rapports de Hamilton.

3. Le reste reconnu : les luttes partisanes

Washington n’aimait pas les partis. Sa lettre d’adieu de 1796 ne laisse aucun doute là-dessus. Pourtant, le fonctionnement de son propre gouvernement avait fait apparaître toutes les conditions nécessaires à leur naissance.

Hamilton voulait bâtir un État fédéral fort, digne de confiance, capable de payer ses dettes, d’articuler les intérêts des négociants et des créanciers, et de tenir sa place dans le système international. Jefferson et Madison redoutaient de plus en plus qu’un tel État ne concentre les moyens financiers, l’administration et l’influence sociale entre quelques mains, éloignant ainsi la république de la vertu politique fondée sur l’autonomie locale et sur les agriculteurs indépendants. L’affrontement entre Hamilton et Jefferson ne peut donc se réduire à un conflit de caractères : c’est une opposition sur la manière de construire l’État. En matière de finances, il porte sur le crédit public, la banque, la reprise des dettes des États et la place à accorder aux élites financières. Sur le terrain constitutionnel, il oppose lecture extensive et lecture stricte. Dans les représentations de la société, il met aux prises une république du commerce et de la finance avec l’idéal d’une république agraire. En politique étrangère, il se traduit progressivement par des appréciations divergentes de la Grande-Bretagne et de la Révolution française. En 1792 et 1793, partisans et adversaires du gouvernement ont déjà constitué des réseaux assez stables dans la presse, dans les votes au Congrès, dans les organisations à l’échelle des États et dans l’opinion nationale. Jefferson et Madison finissent par bâtir ensemble le réseau des opposants à l’administration, dont sortiront les républicains-démocrates ; Hamilton s’appuie sur ses réseaux financiers et journalistiques pour rassembler les soutiens du gouvernement dans le camp fédéraliste.

Il faut ici distinguer les notions avec plus de précision. Le reste qu’il est véritablement impossible d’éliminer, ce ne sont pas les partis en tant qu’organisations : c’est la lutte partisane, le conflit politique lui-même lorsqu’il naît de divergences fondamentales. Les partis ne sont que la forme organisée et visible de ce conflit. Ce contre quoi Washington met en garde, c’est bien l’esprit de parti, la lutte elle-même, et pas seulement l’existence d’organisations. Le point structurel essentiel est donc le suivant : dans un régime représentatif concurrentiel, dès lors que des désaccords majeurs sur la direction du pays persistent assez longtemps, le conflit se forme nécessairement et finit, tôt ou tard, par s’organiser en partis. Le résultat est hautement prévisible. Washington jugeait les partis dangereux, mais il ne pouvait empêcher les conflits de naître. Cela ne démontre pas son échec personnel. Cela montre que les institutions ne transforment pas automatiquement les divergences profondes en consensus.

C’est là le point décisif de cette construction, celui qui la distingue d’un ordre visant la clôture. Une construction qui veut se clore traite les luttes comme un foyer infectieux à extirper. Elle recourt à divers moyens pour étouffer les dissidences et obtenir une volonté unique. La construction américaine ne procède pas ainsi. Elle ne suppose pas que les divergences vont disparaître et n’attend pas davantage qu’un chef placé au-dessus de la mêlée les aplanisse. Elle reconnaît tout simplement la légitimité des luttes et leur ouvre des voies publiques : séparation des pouvoirs, contrepoids, journaux, élections. Elle les laisse s’affronter à l’intérieur de sa structure. L’unité républicaine sans partis dont rêvait Washington était, au fond, une attente de clôture : l’attente d’une volonté nationale unifiée. Or la construction qu’il devait faire fonctionner n’avait précisément été conçue ni pour dépendre d’une telle volonté ni pour la rechercher. De leur rencontre se dégage finalement la logique de la construction : les conflits naissent tout de même, les partis apparaissent tout de même, et les institutions leur font une place sans se déchirer.

La différence entre reconnaître et réprimer a des conséquences considérables. Un reste reconnu peut continuer à se développer par des voies publiques, évoluer, se recomposer, changer de forme, tout en demeurant dans le champ de vision des institutions. Un reste réprimé passe dans la clandestinité, s’y accumule, puis resurgit périodiquement avec force, parfois dans la violence. C’est une différence fondamentale entre l’histoire américaine et celles que cette série a racontées auparavant. Dès le premier gouvernement, l’Amérique paraît désordonnée : les luttes partisanes sont âpres, les journaux s’accablent mutuellement d’injures. La postérité voit souvent dans ce désordre un défaut du système. Sous un autre angle, il atteste justement que cette construction reconnaît ses restes. Si les conflits sont aussi publics et aussi persistants, c’est précisément parce qu’ils n’ont pas été étouffés. Une construction qui fait place au conflit dès sa conception aura forcément l’air moins bien rangée qu’un ordre qui recherche l’unité. Mais c’est aussi ce qui permet aux restes qu’elle produit de poursuivre leur développement, au lieu d’être refoulés pour exploser quelque temps plus tard.

Quant à savoir jusqu’à quel point Washington se tenait lui-même au-dessus des partis, la recherche actuelle est beaucoup plus prudente que les manuels traditionnels. Les récits anciens, volontiers révérencieux, soulignent souvent qu’il serait toujours resté au-dessus des divisions. Les études récentes sont plus nombreuses à relever que, sur les grandes décisions, notamment la banque, les finances, la crise avec la France, puis sa défense du traité Jay, il a de plus en plus souvent choisi le côté de Hamilton. Certains chercheurs parlent à ce propos d’un paradoxe de Washington face aux partis : hostile à la politique partisane, il est devenu, dans ses choix concrets, l’un des principaux protecteurs du programme fédéraliste. Il serait plus précis de dire qu’il rejetait l’esprit de parti lui-même, tout en penchant, décision après décision, vers la construction de l’État telle que Hamilton la concevait. La limite de Washington tient donc moins à une dissimulation personnelle qu’à la réalité institutionnelle : il voulait dépasser les partis, mais devait sans cesse prendre parti dans chaque grand désaccord. Qu’un homme désireux de se tenir au-dessus des conflits y soit ramené, encore et encore, par la construction qu’il fait fonctionner dit déjà le caractère incontournable du reste.

4. Quand la crise diplomatique pose la question du pouvoir exécutif

Si les partis sont le reste que cette construction produit en son sein, les crises diplomatiques font surgir, dans une autre direction, une question tout aussi durable : de quelle liberté d’initiative le président dispose-t-il au juste dans les affaires extérieures ?

Après la reprise de la guerre en Europe en 1793, Washington publie, le 22 avril, sa proclamation de neutralité. Sa formulation essentielle ne consiste pas à proclamer abstraitement la neutralité américaine : elle annonce que les États-Unis adopteront envers les puissances belligérantes une attitude « amicale et impartiale » — friendly and impartial. Elle avertit aussi les citoyens américains que, s’ils compromettent cette position par des initiatives privées, ils ne pourront compter sur la protection du gouvernement fédéral et s’exposeront à des poursuites. Le point décisif est que le président annonce ainsi la posture diplomatique du pays sans attendre que le Congrès ait légiféré pour la définir. Voilà le véritable point de départ des controverses ultérieures sur les pouvoirs diplomatiques de l’exécutif.

La controverse qui suit, entre Pacificus et Helvidius, donne au problème sa formulation théorique. Sous le nom de Pacificus, Hamilton défend la proclamation : la Constitution aurait confié au président le pouvoir exécutif en général ; hormis les prérogatives expressément réservées au Congrès, le président pourrait donc apprécier de sa propre initiative les obligations extérieures du pays et la position qu’il doit adopter. Madison lui répond sous le nom d’Helvidius : les pouvoirs touchant à la guerre et à la paix relèvent fondamentalement du législatif, et le président ne peut décider indirectement du statut juridique international du pays en déclarant sa neutralité. Pour la première fois, leur échange expose dans toute son ampleur la question d’un large pouvoir d’initiative présidentielle à l’extérieur. Et cette question ne disparaîtra pas au cours des deux siècles suivants. Elle ressurgira sous des formes nouvelles avec Lincoln, avec Roosevelt, au sein de l’appareil de sécurité nationale de la guerre froide, puis avec Nixon. La proclamation de neutralité n’a pas refermé le débat : elle l’a ouvert. Voici donc un autre reste. La construction a engagé une controverse sur les limites du pouvoir exécutif, sans lui fixer, et sans pouvoir lui fixer, un terme définitif.

L’affaire Genêt fait passer la politique de neutralité du droit abstrait à la politique de rue. À son arrivée aux États-Unis en 1793, l’émissaire français Genêt distribue, notamment à Charleston, des lettres de marque et encourage les Américains à soutenir la France contre la Grande-Bretagne et l’Espagne. Malgré les avertissements du gouvernement fédéral, il continue de promouvoir les opérations de course et tente même de contourner les autorités pour en appeler directement au public américain. L’administration Washington finit par demander à la France son rappel. L’épreuve ne porte pas ici sur les sympathies françaises des États-Unis, mais sur une question précise : un envoyé étranger peut-il convertir directement les divisions intérieures américaines en politique étrangère en court-circuitant les procédures constitutionnelles ?

Le traité Jay inscrit plus profondément encore ces divergences dans les institutions. Signé en novembre 1794, il est soumis par Washington au consentement du Sénat en juin de l’année suivante. Le Sénat l’approuve sous conditions par vingt voix contre dix, soit exactement la majorité des deux tiers requise. Washington le ratifie en août. Le traité entre en vigueur en octobre 1795, puis fait l’objet d’une proclamation officielle en février 1796. Les témoignages de l’époque s’accordent sur son extrême impopularité. Washington estime pourtant qu’il permet d’éviter une guerre avec la Grande-Bretagne et de gagner un répit pour consolider le pays, le remettre sur pied et le réarmer. Pour ses adversaires, c’est une concession à la Grande-Bretagne, aux intérêts commerciaux et au pouvoir exécutif fédéral. Pour ses défenseurs, c’est le choix réaliste par lequel un pays faible préserve son existence dans le système international.

Rapprocher ces trois épisodes fait apparaître une ligne structurelle très nette. Entre 1793 et 1796, les crises diplomatiques complètent le régime présidentiel américain par toute une série de précédents concernant l’initiative de l’exécutif en temps de crise. Dès leur naissance, ces précédents sont contestés. La proclamation de neutralité, l’affaire Genêt et le traité Jay ne sont pas trois nouvelles diplomatiques sans rapport entre elles : ils forment une séquence continue de l’histoire des institutions. Ce qu’ils établissent ensemble n’est pas une réponse arrêtée à la question du pouvoir exécutif, mais un espace ouvert dont les limites seront sans cesse disputées.

5. Le gouvernement fédéral peut-il faire respecter ses lois sur son propre territoire ?

Les crises diplomatiques mettent à l’épreuve les pouvoirs extérieurs du président. La révolte du Whisky, en 1794, pose au nouveau gouvernement une question plus élémentaire : le droit fédéral peut-il réellement être appliqué sur le territoire fédéral ?

Après l’adoption, en 1791, de l’accise sur les spiritueux, les agriculteurs de l’ouest de la Pennsylvanie et d’autres régions de la frontière s’y opposent vivement. Le whisky n’y est pas seulement une marchandise : il permet de transformer le grain en une valeur que l’on peut transporter. Dans un monde où l’argent liquide est rare, les transports difficiles et les liens avec les marchés de l’Est ténus, la taxe est ressentie comme un coup porté de façon disproportionnée aux sociétés de la frontière. Les intimidations liées au refus de l’impôt et les violences contre les agents du fisc s’aggravent rapidement.

La crise atteint son paroxysme à l’été 1794, après l’affaire Neville. Une foule en colère assiège et incendie la maison de l’inspecteur fiscal John Neville, tandis que plusieurs milliers d’insurgés se rassemblent à Braddock’s Field. En vertu de la loi sur la milice de 1792, le président peut mobiliser les milices lorsqu’un juge a constaté que les procédures judiciaires ordinaires ne suffisent plus à faire respecter la loi. Washington commence par une proclamation, puis dépêche des émissaires de paix. Les négociations ayant échoué, il mobilise les milices de Pennsylvanie, du Maryland, de Virginie et du New Jersey. Les sources officielles et les présentations historiques destinées au grand public évaluent généralement cette force à près de treize mille hommes.

Un détail est essentiel : Washington accompagne bien l’armée vers l’ouest, mais il ne commande pas personnellement les opérations sur le terrain jusqu’au bout. La documentation de Mount Vernon précise qu’il mène lui-même une partie des troupes jusqu’à Bedford, en Pennsylvanie, avant de confier à Henry Lee et à d’autres la poursuite de l’avancée et les opérations de répression. Plutôt que de décrire un président conduisant en personne toute la campagne contre la rébellion, il faut donc dire qu’il s’engage personnellement, en sa qualité de président, dans la mobilisation et accompagne les troupes pour manifester la détermination du pouvoir fédéral.

En fin de compte, la seule présence de la force armée suffit à désagréger la résistance. Après l’entrée des troupes dans l’ouest de la Pennsylvanie, aucune grande bataille à proprement parler n’a lieu. Environ cent cinquante personnes sont arrêtées ; l’immense majorité est relâchée faute de preuves. Deux seulement sont condamnées pour trahison, et Washington les gracie toutes les deux. L’importance de l’issue ne se mesure pas au sang versé, mais au message adressé à tout le pays : le gouvernement fédéral ne sait pas seulement voter des lois, il peut aussi les faire appliquer. Les travaux actuels rappellent toutefois que cette répression ne constitue pas une leçon exemplaire d’État de droit. Les brutalités lors des arrestations et des transferts de prisonniers, ainsi que les irrégularités de procédure, ont laissé une ombre durable dans la mémoire locale. En démontrant qu’elle pouvait faire respecter la loi, la construction suscitait aussi de nouveaux griefs chez ceux qui en subissaient l’application. L’affirmation d’une capacité et l’apparition de son coût sont souvent les deux faces d’un même événement.

6. Le reste le plus profond : l’esclavage

Au-delà des partis, des pouvoirs de l’exécutif et de l’application des lois, la présidence de Washington est liée à un reste plus profond encore. Il ne concerne plus la façon dont le pouvoir se distribue, mais la question de savoir qui cette république compte parmi les membres de sa communauté. Ce reste, c’est l’esclavage.

La jeune république avait fait de la liberté son langage fondateur, tout en excluant de ce langage une part considérable des êtres humains qui vivaient sur son territoire. Washington incarnait lui-même cette contradiction de la manière la plus directe. À sa mort, en 1799, trois cent dix-sept personnes étaient réduites en esclavage à Mount Vernon. Seules cent vingt-trois lui appartenaient personnellement en droit, et pouvaient donc être affranchies par une disposition de son testament ; parmi les autres, beaucoup relevaient du douaire dont sa femme avait hérité le contrôle. La documentation de Mount Vernon et les recherches sur le sujet soulignent toutes que Washington demanda dans son testament qu’à la mort de sa femme soient libérées les personnes qu’il possédait ; William Lee faisait exception et devait être libre dès la mort de Washington. C’était une décision importante et rare, mais elle concernait moins de la moitié de la population asservie du domaine. Si l’on élargit le regard à l’ensemble de sa vie, certaines estimations portent à environ six cent soixante-dix le nombre de personnes réduites en esclavage qu’il aurait possédées ou dont il aurait eu la gestion.

La difficulté est que Washington a bel et bien exprimé en privé son malaise devant l’esclavage et son espoir d’une abolition progressive. L’étude de sa correspondance montre que, dans les années 1780 et 1790, il déclare à plusieurs reprises ne plus vouloir être propriétaire d’esclaves, ne pas vouloir en acheter ou en vendre ni séparer leurs familles. Il se prononce plutôt pour une abolition graduelle obtenue par la loi. Dans une déclaration privée, il affirme même que personne au monde ne souhaite plus sincèrement que lui l’adoption d’un projet d’abolition, tout en ajoutant qu’il faut passer par l’autorité législative. Pourtant, comme président, il ne prend pas publiquement la tête d’un combat contre l’esclavage. Plus encore, pendant sa présidence à Philadelphie, il organise en secret la rotation de ses domestiques asservis pour contourner la loi pennsylvanienne d’abolition progressive, qui prévoit leur affranchissement après six mois de résidence. C’est dans ce contexte qu’Ona Judge, elle-même réduite en esclavage, s’enfuit en 1796.

Les historiens actuels ne cherchent donc pas simplement à trancher la question de savoir s’il était pour ou contre l’esclavage. Ils posent une question plus structurelle : pourquoi un homme de plus en plus mal à l’aise, en privé, avec l’esclavage a-t-il continué, dans la sphère publique et institutionnelle, à soutenir si profondément l’ordre esclavagiste ? L’hypocrisie individuelle ne suffit pas à l’expliquer ; la force de la structure fait aussi partie de la réponse. Dans le Sud de l’époque, l’esclavage n’était pas seulement un choix moral. Il fournissait la main-d’œuvre de l’économie de plantation, constituait une partie de la fortune de Washington lui-même et faisait partie du compromis qui maintenait la nouvelle union. Un malaise personnel ne pouvait ébranler une structure aussi profondément enracinée. Le plus profond des restes a donc trouvé place dans la fondation du pays : on l’a reporté, sans le résoudre. Il resurgira dans les débats sur le Missouri, manquera de déchirer la construction sous le feu de la guerre de Sécession et l’obligera, plus d’un demi-siècle après sa naissance, à réécrire ses règles les plus fondamentales. Les fondateurs ont inscrit la liberté dans le langage de la république, mais ils ont légué ce reste avec elle. Une construction qui ne cherche pas à se clore révèle ici son versant le plus lourd : elle peut accueillir une contradiction qui trouble jusqu’à ses propres fondateurs, la laisser subsister durablement et attendre que d’autres aient la force de l’affronter.

7. Les adieux et le retrait : la construction se donne une première limite

La lettre d’adieu de 1796 appelle d’abord une précision sur sa nature. Ce n’est pas un discours de départ prononcé devant le Congrès, mais une lettre ouverte au public, publiée le 19 septembre dans un journal de Philadelphie. Elle n’a pas non plus été écrite d’un seul jet. Dès 1792, Washington avait envisagé de ne pas briguer un second mandat, et Madison en avait alors préparé une première version. Lorsqu’il décide réellement de se retirer, en 1796, Hamilton assume l’essentiel du travail de reprise et de réécriture. Washington participe néanmoins aux corrections tout au long du processus et arrête lui-même la version définitive. Dire simplement que Hamilton a écrit la lettre à sa place est trop sommaire. Il serait plus juste de dire que la pensée est celle de Washington, que Hamilton a énormément contribué à sa mise en mots, et que le premier texte de Madison, en 1792, constitue un antécédent important.

Sur les partis, quelques expressions de la lettre méritent d’être citées avec précision. Washington met en garde contre « l’esprit de parti » — the spirit of party — et mentionne particulièrement les divisions suivant des lignes géographiques — geographical discriminations. Cela ne signifie ni qu’il ait prévu toutes les formes futures des luttes partisanes, ni qu’il ait voulu abolir tout regroupement politique. Cela montre en revanche qu’il voyait dans la concurrence des partis un danger à ne pas négliger pour le régime républicain, surtout lorsque leurs affrontements offraient une prise aux puissances étrangères.

En matière de politique étrangère, l’une des déformations les plus fréquentes consiste à résumer sa position par le refus des « alliances contraignantes ». Washington n’emploie pas cette expression. Il recommande en réalité d’éviter les « alliances permanentes » — permanent alliances — et prend soin d’ajouter que, dans des circonstances exceptionnelles, le pays peut recourir à des « alliances temporaires dans des situations d’urgence exceptionnelles » — temporary alliances for extraordinary emergencies. Ce qu’il refuse, ce sont les liens politiques et militaires fixes et durables. Il ne s’oppose pas à toute coopération ponctuelle et ne prône nullement le repli sur soi. Lui faire dire que l’Amérique ne devrait jamais conclure d’alliance est une simplification manifeste.

Mais le véritable poids de la lettre dans l’histoire des institutions ne tient pas seulement à ce qu’elle dit. Il tient à l’acte qu’elle accompagne : Washington choisit de ne pas briguer un troisième mandat. Aucune loi ne l’oblige à quitter le pouvoir ; beaucoup, au contraire, souhaitent qu’il reste. C’est justement ce qui donne à sa décision une signification symbolique si nette. La présidence n’existe pas pour un individu irremplaçable. Elle doit pouvoir continuer d’exister après le départ de n’importe quel individu.

C’est la première limite que cette construction se donne à elle-même, et une preuve décisive qu’elle peut continuer à fonctionner. Les sections précédentes l’ont montré : les restes qu’elle produit se succèdent, des partis aux limites du pouvoir exécutif, du coût de l’application des lois à l’esclavage, au plus profond. Elle ne les a pas éliminés ; elle leur a fait place. À l’heure des adieux, elle doit répondre à une dernière question : lorsque l’homme qui a converti son prestige personnel en légitimité institutionnelle s’en ira, tiendra-t-elle encore debout ? Washington répond par son départ volontaire. Il démontre au pays que cette construction ne dépend pas d’un individu particulier, qu’elle n’a besoin ni d’un centre permanent ni d’une volonté unique, et qu’elle peut poursuivre son fonctionnement en accueillant les conflits et en organisant la rotation du pouvoir. Un homme qui aspirait à l’unité finit ainsi par consacrer, en se retirant, une construction prête à faire durablement place aux divergences.

Ce précédent demeure longtemps une règle non écrite. Ce n’est qu’après les réélections de Franklin Roosevelt pour un troisième puis un quatrième mandat, en 1940 et en 1944, que le Congrès propose le vingt-deuxième amendement, ratifié par les États en 1951 : la limitation à deux mandats entre alors formellement dans le texte constitutionnel. Il faut donc comprendre que Washington, en se retirant, a accompli la première autolimitation de la présidence ; l’amendement de 1951 n’a fait que mettre par écrit cette constitution non écrite qui existait depuis un siècle et demi. L’épisode dit lui aussi beaucoup de la façon dont fonctionne cette construction. Nombre de ses règles les plus importantes n’ont pas été arrêtées dès le départ : elles se sont d’abord établies dans la pratique, ont été respectées sur une longue durée, puis ont fini par recevoir, à un moment donné, la consécration du texte.

8. Conclusion : le reste ne se résorbe pas de lui-même

Si l’on revient au point de départ de cette série, les huit années de Washington offrent un cas exemplaire de la mise en marche d’une construction qui ne cherche pas à se clore.

Son sens se précise peu à peu au fil de son fonctionnement, à mesure que les précédents viennent le compléter. Du discours d’investiture aux réunions du cabinet, des projets financiers aux opérations d’application de la loi, bien des institutions qui paraîtront plus tard aller de soi ne sont encore que des choix dont la forme reste à fixer. Dès qu’elle se met en mouvement, la construction engendre un reste qu’elle ne peut éliminer : le conflit politique lui-même. Les partis se forment rapidement selon des lignes financières, constitutionnelles, sociales et diplomatiques, et organisent ce conflit. Ce n’est pas un échec moral de certains individus, mais l’issue hautement prévisible d’un régime représentatif concurrentiel confronté à des divergences durables. La construction n’étouffe pas le conflit : elle le reconnaît et lui ouvre des voies de confrontation publique. Les crises diplomatiques ouvrent un débat sur les limites du pouvoir exécutif qui ne se refermera pas pendant plus de deux siècles. La révolte du Whisky prouve sa capacité à faire respecter la loi, tout en suscitant de nouveaux griefs chez ceux qui en subissent l’application. Au plus profond, elle accueille l’esclavage, cette contradiction qui trouble jusqu’aux fondateurs, et en reporte le traitement sur les générations suivantes. Enfin, par le retrait volontaire de Washington, elle se donne une première limite et démontre qu’elle ne repose sur aucun homme irremplaçable.

Ce qu’il faut surtout retenir ici, c’est la tension entre cette construction et l’homme qui la fait fonctionner. Washington aspire à une unité sans partis : une attente de clôture. Mais la construction dont il a la charge y a renoncé dès sa conception ; elle est prête à laisser les contradictions durer et trouver place dans sa structure. De leur rencontre se dégage finalement la logique de la construction. Les conflits naissent tout de même, les partis apparaissent tout de même et les institutions leur reconnaissent une place. Les limites de l’exécutif restent ouvertes, le reste de l’esclavage est légué à l’avenir, tandis que le pouvoir continue de fonctionner normalement après le départ d’un homme.

C’est aussi parce que tant de choses restent alors indéterminées dans cette construction que les choix individuels prennent une portée exceptionnelle. « L’homme indispensable » est l’un des motifs les plus célèbres de l’historiographie de Washington. Une tradition très forte insiste sur ce point : au moment où ses institutions étaient les plus fragiles, l’Amérique a précisément eu la chance de posséder un chef dont le prestige national était sans égal, et qui consentait à transformer ce prestige personnel en légitimité institutionnelle. C’était presque une condition décisive de la survie de la république. Ce jugement a ses raisons, qu’il est inutile de nier. Mais les recherches actuelles sont aussi plus enclines à replacer Washington dans la structure. Elles rappellent que beaucoup d’innovations attribuées à son seul génie sont également nées de la création des départements par le Congrès, des crises diplomatiques, des besoins d’information de l’administration et des lacunes de la capacité d’action du jeune État. La meilleure façon d’écrire cette histoire n’est pas de choisir entre le déterminisme des grands hommes et celui des structures. Washington compte, assurément. Mais son importance ne vient pas de ce qu’il aurait décidé à lui seul du cours de l’histoire : elle vient de sa position à un moment où rien n’est encore figé et où chacun de ses choix a davantage de chances de se fixer en précédent pour ses successeurs. En faire un grand homme irremplaçable est aussi inexact que le réduire à un symbole sans poids. On se rapproche davantage de la réalité en disant que ses choix ont été si décisifs précisément parce que la structure restait indéterminée. Ni le grand homme ni la structure ne décident de tout : l’indétermination de la structure donne aux choix de l’individu un espace où leur portée s’amplifie. Cela vaut pour toute la série. Construction et individu ne sont pas deux explications qui s’excluent : moins la structure est arrêtée, plus les choix individuels voient leurs effets amplifiés.

La construction s’est mise en marche. Elle n’a résolu aucun des restes fondamentaux qu’elle a produits. Elle a seulement commencé à leur faire place, un à un. Les conflits entre partis ressurgiront dès l’élection suivante et, au moment où l’on voudra se servir de la loi pour réprimer la dissidence, ils feront apparaître la première tentation de cette construction de se clore. Ce sera l’histoire d’Adams. Quant à l’esclavage, le plus profond des restes, il l’attendra plus loin, jusqu’à ce que la plus forte des pressions l’oblige à affronter la question léguée avec sa fondation.