Essay 1: Washington – Ein Gefüge, das keine Geschlossenheit anstrebt, kommt in Gang

Philadelphia gab den Vereinigten Staaten 1787 einen Rahmen, aber keine Gebrauchsanweisung. Die Verfassung legte fest, wie die drei Gewalten zustande kommen und einander in Schach halten sollten. Wie ein Präsident sein Amt anzutreten hatte, wie er im Alltag mit den beiden Häusern des Kongresses verkehren sollte, ob und auf welche Weise er seine Minister zu gemeinsamen Beratungen versammeln durfte: Darüber sagte sie kaum etwas. Ebenso wenig erklärte sie, wie man aus dem Nichts einen finanziell handlungsfähigen Staat aufbaute oder ob der Präsident bei einer plötzlich ausbrechenden außenpolitischen Krise die Haltung des Landes verkünden durfte, bevor der Kongress sich dazu geäußert hatte. Auf dem Papier blieben das alles Leerstellen. Vieles, was später wie ein selbstverständlicher Bestandteil der amerikanischen Ordnung wirkte, war in den acht Jahren von 1789 bis 1797 noch eine Praxis ohne feste Gestalt. Institutionelles Gewicht gewann diese Praxis, weil Washington die Leerstellen auf eine bestimmte Weise ausfüllte. Was er tat, wurde zum Präzedenzfall, an dem sich seine Nachfolger orientierten.

Wer Washingtons Amtszeit an den Anfang dieser Reihe stellt, fährt am besten damit, ihn nicht zum unersetzlichen großen Mann zu erklären, sondern etwas Konkreteres zu betrachten: Seine historische Bedeutung liegt darin, dass er aus einer Republik im Entwurfsstadium eine Republik in Betrieb machte. Schon vom ersten Tag an war diese Verwandlung von Spannungen begleitet, die die Institutionen nicht beseitigen, sondern nur in sich aufnehmen konnten.

Zunächst muss ein grundlegender Unterschied zwischen diesem amerikanischen Gefüge und vielen älteren Gefügen benannt werden. Madison und seine Generation, die Konstrukteure dieser Maschine, setzten ihre Hoffnung nicht auf die Tugend der Regierenden. Sie gingen davon aus, dass Machthaber Fehler machen, Interessen und Leidenschaften folgen und die Grenzen ihrer Zuständigkeit überschreiten wollen. Deshalb bauten sie Gewaltenteilung, gegenseitige Kontrolle und die doppelte Struktur von Bund und Einzelstaaten ein. Konflikte und abweichende Auffassungen sollten in den Institutionen Platz finden, statt restlos ausgeräumt zu werden. Anders gesagt: Dieses Gefüge verzichtete bereits in seinem Entwurf auf Geschlossenheit. Es beließ es auch nicht dabei, Meinungsverschiedenheiten passiv hinzunehmen. Es erkannte die Berechtigung von Differenzen und Streit ausdrücklich an, nahm den Konflikt in seine Struktur auf und eröffnete ihm rechtmäßige Wege. Es suchte weder einen einheitlichen Willen ohne Widerspruch noch eine Lösung, die alle Gegensätze ein für alle Mal aus der Welt schaffen würde. Vielmehr richtete es sich darauf ein, dass Widersprüche auf Dauer bestehen, von der Struktur aufgenommen werden und sich innerhalb dieser Struktur weiterentwickeln. Gerade deshalb müssen die Reste, die dieses Gefüge hervorbringt, es nicht zerbrechen lassen. Sie können fortlaufend in ihm Platz finden und ihre Geschichte in ihm fortsetzen. Aus demselben Grund lässt sich diese Reihe ohne Abbruch bis mehr als zwei Jahrhunderte später weiterschreiben: Die Aufnahme der Reste geht weiter. Wir werden diesem Zug noch oft begegnen. Er unterscheidet das amerikanische Gefüge grundlegend von den vielen auf Geschlossenheit zielenden Gefügen, um die es in dieser Reihe zuvor ging.

Washington stand genau dort, wo sich dieser Zug zum ersten Mal bewähren musste. Persönlich war er von dieser Konstruktion womöglich keineswegs vollständig überzeugt. Er verabscheute Parteien und sehnte sich nach einer republikanischen Einigkeit über allem Streit. Doch die Maschine, die er in Gang setzen sollte, gehorchte einer Logik, die sich mit seinen eigenen Wünschen nicht ganz deckte. Die Geschichte dieser acht Jahre handelt insofern davon, wie ein Gefüge, das keine Geschlossenheit anstrebt, ausgerechnet unter einem Mann zu arbeiten beginnt, der sich nach ihr sehnt. Am Ende setzt sich die Logik des Gefüges durch.

1. Präzedenzfälle: Wie aus einem Rahmen Institutionen werden

Am 30. April 1789 legte Washington in der Federal Hall in New York seinen Amtseid ab. Danach begab er sich in den Sitzungssaal des Senats und hielt vor beiden Häusern des Kongresses seine erste Antrittsrede. Schon damit schuf er einen Präzedenzfall. Die Verfassung verlangte keine solche Rede. Weil Washington sie dennoch hielt, wurde sie zur Gewohnheit, an der die Präsidenten nach ihm festhielten. Eine Handlung, die nirgends ausdrücklich im Verfassungstext stand, galt fortan als fester Bestandteil des Präsidentenamtes.

Dass er gerade Präzedenzfälle schuf, war Washington sehr bewusst. Kurz vor seinem Amtsantritt verglich er in einem Brief an Henry Knox seine Gefühle bei der Übernahme der Präsidentschaft mit denen eines zum Tode Verurteilten, dessen Hinrichtung näher rückt. Anfang des folgenden Jahres schrieb er in einem anderen Brief den später so oft zitierten Satz, er betrete unbegangenes Gelände: „I walk on untrodden ground.“ Beinahe jeder seiner Schritte, fügte er hinzu, könne später einmal als Präzedenzfall herangezogen werden. Das war keine rhetorische Bescheidenheitsübung, sondern eine genaue Beschreibung seiner Lage. Für das Präsidentenamt gab es noch keine Gebrauchsanweisung. Er selbst war derjenige, der sie schrieb.

Auch die erste Antrittsrede verriet, wie er seine Rolle verstand. Gleich zu Beginn betonte er, er habe nicht begierig nach Macht und Amt gestrebt, sondern folge voller Sorge einem öffentlichen Ruf. Im Mittelteil verband er das Gelingen der neuen Regierung mit der Tugend der Bürger, der gelebten Praxis der Institutionen und der Verantwortung für das Gemeinwesen. Zugleich legte er das Schicksal der Republik in die Hände des Volkes. Er sprach vom „heiligen Feuer der Freiheit“ („sacred fire of liberty“) und vom „republikanischen Regierungsmodell“ („republican model of government“). Die Rede eröffnete also nicht nur die Amtszeit der neuen Regierung. Sie erklärte auch ausdrücklich, dass diese Republik ein Experiment war. Ob es gelingen würde, stand noch nicht fest. Das musste sich erst im Betrieb erweisen.

Bei der Besetzung der Ämter zeigte sich dieselbe Lücke zwischen Papier und Praxis. Die Verfassung hatte kein gemeinsames Gremium namens Kabinett geschaffen. Im Sommer und Herbst 1789 schuf der Kongress die Ministerien für Krieg, Finanzen und auswärtige Angelegenheiten; das Außenministerium wurde anschließend zum Department of State umgestaltet. Mit dem Judiciary Act entstand außerdem das Amt des Attorney General, des obersten Rechtsberaters der Regierung. Bis zum Herbst hatte Washington die Männer ausgewählt, die später als Kern seines ersten Kabinetts gelten sollten: Finanzminister Hamilton, Außenminister Jefferson, Kriegsminister Knox und Attorney General Randolph.

An dieser Stelle lohnt sich allerdings eine Präzisierung aus der neueren Forschung. Das Kabinett lag 1789 beim Amtsantritt nicht schon fix und fertig bereit. Die Historikerin Chervinsky zeigt, dass Washington in den ersten gut zwei Jahren überwiegend mit schriftlichen Stellungnahmen, Einzelgesprächen und Beratungen nach Bedarf regierte. Erst Ende 1791 berief er jene gemeinsame Zusammenkunft ein, die gewöhnlich als erste förmliche Sitzung des gesamten Kabinetts in der amerikanischen Geschichte gilt. Das Kabinett wurde also nicht unmittelbar vom Verfassungstext hervorgebracht. Washington entwickelte es nach und nach unter dem Druck des Regierens als eine Form gemeinsamer Beratung innerhalb der Exekutive. Selbst bei der Frage, wie viele förmliche Kabinettssitzungen während seiner Amtszeit stattfanden, weichen heutige Darstellungen leicht voneinander ab: Manche zählen siebenundneunzig, andere neunundneunzig. Gerade diese kleine Differenz zeigt, dass damals noch nicht einmal feststand, welche Art von Zusammenkunft überhaupt als förmliche Kabinettssitzung gelten sollte. Eine Ordnung, deren zentrale Arbeitsformen noch nicht erstarrt waren: So sah dieses Gefüge am Anfang tatsächlich aus.

2. Der Finanzstaat: Das Gefüge muss sich bewähren

Die erste Bewährungsprobe unter realen Bedingungen brachte Hamiltons Finanzplan. Anfang 1790 legte er dem Kongress seinen Bericht über den öffentlichen Kredit vor. Sein Vorschlag war, die Regelung der aus dem Unabhängigkeitskrieg verbliebenen Schulden zur Grundlage der Kreditwürdigkeit des neuen Staates zu machen. Die Gesamtsumme bezifferte er auf ungefähr siebenundsiebzig Millionen Dollar. Darin waren die Schulden des Bundes, die Schulden der Einzelstaaten und ausstehende Zinsen enthalten. Sein leitender Grundsatz lautete: Die vertraglich zugesagten Nennwerte mussten gewahrt bleiben, damit die Staatsschuld Vertrauen genoss. Der Bund sollte die Schulden der Einzelstaaten übernehmen, und öffentlicher Kredit sollte zu einem Bestandteil staatlicher Handlungsfähigkeit werden.

Politisch enthielt der Plan zwei Sprengsätze. Der erste war die Übernahme der Schulden der Einzelstaaten durch den Bund. Mehrere nördliche Staaten unterstützten sie; einige südliche Staaten, die ihre Kriegsschulden bereits weitgehend abgetragen hatten, waren empört. Sie sollten nun für andere mitbezahlen. Der zweite Sprengsatz war die Frage, wer das Geld erhalten sollte. Sollte man den heutigen Besitzern der Schuldverschreibungen den vollen Nennwert auszahlen, ohne zwischen den ursprünglichen Gläubigern und Spekulanten zu unterscheiden, die die Papiere später billig aufgekauft hatten? Madison trat im Repräsentantenhaus für eine Unterscheidung ein, die den ursprünglichen Besitzern einen gewissen Ausgleich verschaffen sollte. Hamilton hingegen gab der Fortgeltung der Verträge und dem Vertrauen des Marktes den Vorrang. Sobald man die Rechte der heutigen Inhaber antaste, so seine Überzeugung, gerate die gesamte Kreditgrundlage des neuen Staates ins Wanken.

Die festgefahrene Auseinandersetzung um die Schuldenübernahme wurde schließlich 1790 durch einen politischen Handel gelöst. Die überlieferte Geschichte nennt ihn den Kompromiss beim Abendessen: Jefferson lud Hamilton und Madison zu sich nach Hause ein und vermittelte einen Tausch. Die endgültige Hauptstadt sollte am Potomac liegen; im Gegenzug würde der Plan zur Übernahme der Staatsschulden passieren. Im Juli desselben Jahres wurde der Residence Act verabschiedet, der den künftigen Regierungssitz am Potomac festlegte. Im August folgte der Funding Act, das Gesetz zur Finanzierung der Staatsschuld, das die rechtliche Grundlage für die Regelung der Bundesschulden und die Übernahme der Schulden der Einzelstaaten schuf. Dazu sind zwei Dinge zu sagen. Erstens stammen die Einzelheiten dieses Abendessens als einer ganz konkreten Absprache hinter verschlossenen Türen hauptsächlich aus Jeffersons späteren Erinnerungen. Sie lassen sich daher nicht mit derselben Gewissheit feststellen wie der Wortlaut der Gesetze. Zweitens wird der grundlegende Ablauf als politisches Tauschgeschäft in der Forschung überwiegend anerkannt. Ein Umstand ist jedenfalls bemerkenswert: Selbst eine so elementare Frage wie der Standort der Hauptstadt wurde durch einen Handel entschieden, nicht nach einem von vornherein feststehenden Plan.

Unmittelbar darauf folgte der Streit um eine Nationalbank. Ende 1790 legte Hamilton seinen Bankenbericht vor; im Februar des folgenden Jahres wurde das Gesetz über die First Bank of the United States verabschiedet. Washington unterzeichnete es am 25. Februar und setzte es damit in Kraft. Im Bankenstreit wurde die Frage der Verfassungsauslegung zum ersten Mal wirklich scharf. Hamilton argumentierte, die Klausel über die „notwendigen und angemessenen“ Mittel, die Necessary and Proper Clause, erlaube dem Kongress auch Befugnisse, die der Verfassung nur mittelbar zu entnehmen seien. Jefferson und Madison hielten dagegen an einer engeren Auslegung der ausdrücklich aufgezählten Kompetenzen fest. Die Verfassung, so ihr Einwand, gebe dem Bund nirgends ausdrücklich das Recht, eine Körperschaft zu gründen. Washington schloss sich schließlich Hamilton an und verzichtete auf ein Veto. Damit schuf er einen außerordentlich wichtigen Präzedenzfall für die spätere weite Auslegung der Bundeskompetenzen.

Über die langfristigen Folgen von Hamiltons Programm urteilt die Geschichtswissenschaft keineswegs einhellig. Eine Deutung, besonders in der Wirtschaftsgeschichte, sieht im Zusammenspiel von öffentlichem Kredit, Nationalbank und Wertpapiermarkt das finanzielle Fundament für den modernen amerikanischen Kapitalmarkt, die Unternehmensfinanzierung und die Kreditaufnahme des Staates. Entsprechende Untersuchungen verweisen sogar darauf, dass zwischen 1790 und 1792 sowohl die Zahl neu konzessionierter Unternehmen im ganzen Land als auch die Aktivität des Wertpapierhandels außergewöhnlich schnell zunahmen. Eine andere Deutung, die an die Tradition Beards anknüpft, betont stärker die Verflechtung dieses Programms mit Wertpapierbesitzern, Kaufleuten und den Interessen der Besitzenden. Hamilton habe nicht nur einen Staat aufgebaut, sondern zugleich bestimmten Interessengruppen einen festen Platz in der neuen Ordnung verschafft. Neuere Arbeiten, etwa die Edlings, verlagern die Frage wieder von persönlichen Vorlieben für Eliten auf die Handlungsfähigkeit des Staates. Entscheidend ist dann weniger, ob Hamilton die Besitzenden bevorzugte, als vielmehr, wie er mit Hilfe des öffentlichen Kredits aus einem lockeren Bund, der finanziell fast nichts vermochte, einen handlungsfähigen Staat machte. Zusammengenommen lassen diese Lesarten erkennen: Die Entstehung des Finanzstaates begründete staatliche Handlungsfähigkeit und ordnete zugleich die Interessen neu. Beides schließt einander nicht aus.

Für das Verständnis dieses Gefüges ist das entscheidend. Ein Gefüge, das auf Geschlossenheit verzichtet und sich auf dauerhafte Konflikte einrichtet, kommt deshalb noch lange nicht ohne Macht aus. Im Gegenteil: Es braucht mehr tatsächliche staatliche Handlungsfähigkeit als eine Ordnung, die Einigkeit mit Zwang herstellt. Schließlich muss es auch bei fortbestehenden Differenzen handeln, seine Schulden bedienen und im internationalen System als verlässliches Gegenüber ernst genommen werden können. Zuvor war die Konföderation finanziell nahezu gelähmt gewesen. Sie konnte beraten, aber kaum etwas ausrichten; selbst den rückständigen Sold der Armee und ihre Auslandsschulden konnte sie nur schwer begleichen. Wie immer spätere Generationen die Interessen beurteilen mögen, denen der Finanzstaat unter Washington diente: Erstmals gab er dem Gefüge die materielle Grundlage, um Beschlüsse in Taten umzusetzen. Eine Ordnung, die Differenzen aufnehmen will, braucht keine geringere, sondern eine verlässlichere Handlungsfähigkeit. Sonst fällt sie beim ersten wirklichen Druck auseinander. Dieser Zusammenhang wird immer wieder auftauchen. Gerät das Gefüge in eine Krise, die es in seinen Grundfesten erschüttert, reagiert es häufig nicht mit einem Rückzug, sondern mit einer Ausweitung seiner Handlungsmöglichkeiten: von Lincolns Kriegsfinanzierung über den Verwaltungsstaat des New Deal bis zum nationalen Sicherheitsapparat des Kalten Krieges. Der fortgesetzte Aufbau solcher Fähigkeiten ist die materielle Voraussetzung dafür, dass dieses nicht auf Geschlossenheit angelegte Gefüge seine Reste über mehr als zwei Jahrhunderte hinweg immer wieder aufnehmen kann. Und der Anfang dieser Entwicklung liegt in jenen wenigen Berichten Hamiltons.

3. Der anerkannte Rest: Parteienzwist

Washington mochte keine Parteien. Spätestens in seinem Abschiedsbrief von 1796 sprach er das unmissverständlich aus. Doch gerade die Regierungspraxis unter Washington brachte sämtliche Voraussetzungen ans Licht, aus denen Parteien entstehen konnten.

Hamilton wollte einen starken Bundesstaat, der Vertrauen genoss, seine Schulden bezahlen, die Interessen von Kaufleuten und Gläubigern einbinden und sich im internationalen System behaupten konnte. Jefferson und Madison befürchteten zunehmend, ein solcher Staat werde Finanzen, Exekutivgewalt und gesellschaftlichen Einfluss in wenigen Händen bündeln. Damit würde sich die Republik von jener politischen Tugend entfernen, deren Grundlage sie in lokaler Selbstverwaltung und unabhängigen Bauern sahen. Wer den Gegensatz zwischen Hamilton und Jefferson auf einen Zusammenstoß von Charakteren reduziert, verfehlt deshalb seinen Kern. Es ging um zwei Richtungen des Staatsaufbaus. Finanzpolitisch stritt man über öffentlichen Kredit, Banken, die Übernahme der Schulden der Einzelstaaten und den Umgang mit der Finanzelite. Verfassungsrechtlich standen eine weite und eine enge Auslegung gegeneinander. Im gesellschaftlichen Leitbild konkurrierte eine Handels- und Finanzrepublik mit der Vorstellung einer bäuerlichen Republik. Außenpolitisch traten nach und nach unterschiedliche Urteile über Großbritannien und die Französische Revolution hervor. 1792 und 1793 verfügten Befürworter und Gegner der Regierung bereits über recht beständige Netzwerke: in den Zeitungen, bei Abstimmungen im Kongress, in Organisationen auf Ebene der Einzelstaaten und in der landesweiten Öffentlichkeit. Jefferson und Madison bauten gemeinsam das Netzwerk der Regierungsgegner auf, aus dem später die Demokratisch-Republikaner hervorgingen. Hamilton bündelte mit Hilfe seiner Verbindungen in der Finanzwelt und in der Presse die Regierungsanhänger zu den Föderalisten.

Hier müssen wir begrifflich genauer werden. Der Rest, der sich tatsächlich nicht beseitigen lässt, ist nicht die Partei als Organisation. Es ist der Parteienzwist, der politische Konflikt selbst, der aus grundlegenden Differenzen erwächst. Parteien sind lediglich die Form, in der sich dieser Konflikt organisiert und sichtbar wird. Auch Washington warnte vor dem Parteigeist, vor dem Streit selbst, nicht bloß vor der Existenz von Organisationen. Der wichtigste strukturelle Zusammenhang lautet deshalb: In einer repräsentativen Ordnung mit politischem Wettbewerb entsteht unweigerlich Streit, sobald tiefgreifende Meinungsverschiedenheiten über die Richtung des Landes lange genug anhalten. Früher oder später organisiert er sich in Parteien. Dieses Ergebnis ist in hohem Maße vorhersehbar. Washington hielt Parteien für gefährlich, konnte aber nicht verhindern, dass der Streit entstand. Darin liegt kein persönliches Scheitern. Es zeigt vielmehr, dass Institutionen tief sitzende Differenzen nicht automatisch in Konsens auflösen.

Genau hier liegt der entscheidende Zug dieses Gefüges und sein Unterschied zu einer Ordnung, die Geschlossenheit anstrebt. Ein auf Geschlossenheit zielendes Gefüge betrachtet Streit als einen Krankheitsherd, den es auszurotten gilt. Es unterdrückt abweichende Ansichten mit den verschiedensten Mitteln, um einen einheitlichen Willen herzustellen. Das amerikanische Gefüge tut das nicht. Es setzt weder voraus, dass Differenzen verschwinden, noch hofft es auf einen über den Dingen stehenden Führer, der sie einebnet. Es erkennt den Streit kurzerhand als berechtigt an und öffnet ihm mit Gewaltenteilung, gegenseitiger Kontrolle, Zeitungen und Wahlen öffentliche Wege, auf denen er sich innerhalb der Struktur austragen lässt. Die parteilose republikanische Einigkeit, nach der Washington sich sehnte, war ihrem Wesen nach die Erwartung von Geschlossenheit: die Hoffnung auf einen einheitlichen Staatswillen. Das Gefüge, das er in Betrieb nehmen sollte, war dagegen so entworfen, dass es einen solchen Willen weder voraussetzte noch anstrebte. Als beides aufeinandertraf, trat schließlich die Logik des Gefüges hervor. Der Streit entstand trotzdem, die Parteien kamen trotzdem auf, und die Ordnung nahm sie in sich auf, ohne daran zu zerreißen.

Ob ein Rest anerkannt oder unterdrückt wird, hat weitreichende Folgen. Ein anerkannter Rest kann sich auf öffentlichen Wegen weiterentwickeln, umbilden, neu organisieren und seine Gestalt verändern. Dabei bleibt er stets im Blickfeld der Institutionen. Ein unterdrückter Rest dagegen wandert in den Untergrund, sammelt sich an und bricht dann in regelmäßigen Abständen heftig, bisweilen gewaltsam wieder hervor. Darin unterscheidet sich die amerikanische Geschichte grundlegend von den Geschichten, die diese Reihe zuvor erzählt hat. Amerika wirkte schon unter seiner ersten Regierung ziemlich unordentlich: erbitterter Parteienstreit, Zeitungen, die einander attackierten. Spätere Betrachter haben dieses Durcheinander oft für einen Fehler des Systems gehalten. Von einer anderen Seite betrachtet, ist es gerade der Beleg dafür, dass das Gefüge seine Reste anerkennt. Der Streit ist so öffentlich und so ausdauernd, weil er eben nicht niedergedrückt wird. Ein Gefüge, das den Konflikt von Anfang an in seinen Entwurf aufnimmt, wird zwangsläufig weniger aufgeräumt aussehen als eine Ordnung, die nach Einheit strebt. Doch genau deshalb können sich die Reste, die es hervorbringt, stetig weiterentwickeln, statt zurückgedrängt zu werden und irgendwann zu explodieren.

Wie überparteilich Washington selbst tatsächlich war, beurteilt die neuere Forschung erheblich vorsichtiger als das herkömmliche Schulbuch. Ältere, stärker von Verehrung geprägte Darstellungen betonten gern, er habe stets über den Parteien gestanden. Neuere Arbeiten weisen häufiger darauf hin, dass er sich in entscheidenden politischen Fragen immer stärker auf Hamiltons Seite schlug: bei der Bank, in der Finanzpolitik, während der Krise mit Frankreich und später mit seinem Festhalten am Jay-Vertrag. Manche Wissenschaftler sprechen hier von Washingtons Parteienparadox. Er lehnte Parteipolitik ab und wurde zugleich zu einem der wichtigsten Beschützer des föderalistischen Programms. Genauer ließe sich sagen: Er bekämpfte den Parteigeist an sich, entschied sich aber beim Regieren Schritt für Schritt häufiger für einen Staatsaufbau nach Hamiltons Vorstellungen. Washingtons Grenze lag deshalb weniger in persönlicher Verstellung als in der Wirklichkeit der Institutionen. Er wollte über den Parteien stehen und musste doch bei jeder großen Streitfrage wieder Partei ergreifen. Ein Mann, der über dem Streit stehen wollte, wurde von dem Gefüge, das er betrieb, ein ums andere Mal mitten in ihn zurückgezogen. Schon das zeigt, dass sich der Rest nicht umgehen lässt.

4. Die außenpolitische Krise legt die Frage der Exekutivgewalt frei

Waren die Parteien ein Rest, der im Inneren des Gefüges entstand, so brachten außenpolitische Krisen von einer anderen Seite ein ebenso langlebiges Problem zum Vorschein: Wie viel eigener Handlungsspielraum steht dem Präsidenten in auswärtigen Angelegenheiten eigentlich zu?

Als 1793 in Europa erneut ein großer Krieg ausbrach, erließ Washington am 22. April seine Neutralitätsproklamation. Ihre entscheidende Formulierung war keine abstrakte Erklärung, Amerika sei neutral. Vielmehr kündigte sie an, die Vereinigten Staaten würden den kriegführenden Mächten „freundlich und unparteiisch“ begegnen („friendly and impartial“). Zugleich warnte sie amerikanische Bürger davor, diese Haltung durch private Unternehmungen zu unterlaufen. Wer das tat, konnte nicht mit dem Schutz des Bundes rechnen und musste eine Strafverfolgung gewärtigen. Wirklich wichtig war hier, dass der Präsident die außenpolitische Haltung des Landes verkündete, ohne dass der Kongress zuvor durch ein Gesetz Stellung bezogen hatte. An diesem Punkt beginnt die spätere Auseinandersetzung um die außenpolitischen Befugnisse der Exekutive.

Die anschließende Kontroverse zwischen „Pacificus“ und „Helvidius“ brachte das Problem auf eine theoretische Ebene. Unter dem Namen Pacificus verteidigte Hamilton die Proklamation. Die Verfassung, so sein Argument, übertrage dem Präsidenten die allgemeine Exekutivgewalt. Abgesehen von den ausdrücklich dem Kongress vorbehaltenen Ausnahmen dürfe der Präsident daher von sich aus beurteilen, welche Verpflichtungen und welche Haltung dem Land in auswärtigen Angelegenheiten zukämen. Madison widersprach unter dem Namen Helvidius. Über Krieg und Frieden zu entscheiden sei im Kern Sache der Legislative. Der Präsident dürfe nicht auf dem Umweg über eine Neutralitätserklärung den völkerrechtlichen Status des Landes bestimmen. Ihr Streit legte damit zum ersten Mal in aller Ausführlichkeit die Frage offen, ob der Präsident über eine weitreichende außenpolitische Initiativbefugnis verfügt. Diese Frage wird in den folgenden mehr als zwei Jahrhunderten nicht mehr verschwinden. Unter Lincoln, unter Roosevelt, im nationalen Sicherheitsapparat des Kalten Krieges und unter Nixon wird sie immer wieder in anderer Gestalt auftauchen. Die Neutralitätsproklamation schloss die Frage nicht ab. Sie eröffnete sie erst. Auch das ist ein Rest: Das Gefüge setzt eine Auseinandersetzung über die Grenzen der Exekutivgewalt in Gang, ohne sie ein für alle Mal beenden zu können.

Die Genêt-Affäre holte die Neutralitätspolitik aus der abstrakten Rechtslehre auf die Straße. Nach seiner Ankunft in den Vereinigten Staaten 1793 stellte der französische Gesandte Genêt unter anderem in Charleston Kaperbriefe aus und ermunterte Amerikaner, Frankreich im Kampf gegen Großbritannien und Spanien zu unterstützen. Selbst nach einer Warnung der Bundesregierung trieb er die Kaperfahrten weiter voran. Er versuchte sogar, die Regierung zu umgehen und sich unmittelbar an die amerikanische Öffentlichkeit zu wenden. Schließlich verlangte Washingtons Regierung von Frankreich seine Abberufung. Dabei stand nicht auf dem Prüfstand, ob Amerika Frankreich freundlich gesinnt war. Es ging darum, ob ein ausländischer Gesandter die inneramerikanischen Gegensätze unmittelbar in Außenpolitik umsetzen und auf diese Weise die verfassungsmäßigen Verfahren umgehen durfte.

Der Jay-Vertrag trug diese Differenzen noch tiefer in die Institutionen hinein. Er wurde im November 1794 unterzeichnet. Im Juni des folgenden Jahres legte Washington ihn dem Senat zur Zustimmung vor. Mit zwanzig gegen zehn Stimmen, also genau der nötigen Zweidrittelmehrheit, stimmte der Senat unter Bedingungen zu. Washington ratifizierte den Vertrag im August; im Oktober 1795 trat er in Kraft, und im Februar 1796 wurde er offiziell proklamiert. Zeitgenössische Zeugnisse sind sich darin einig, dass der Vertrag in der Öffentlichkeit äußerst unbeliebt war. Washington sah seinen Gewinn darin, einen Krieg mit Großbritannien zu vermeiden und dem Land Zeit zu verschaffen, sich weiter zu festigen, zu erholen und neu zu bewaffnen. Für die Gegner war er ein Nachgeben gegenüber Großbritannien, den Handelsinteressen und der Exekutivgewalt des Bundes. Für die Befürworter war er die realistische Selbstbehauptung eines schwachen Staates im internationalen System.

Nimmt man diese drei Vorgänge zusammen, wird ein deutlicher struktureller Zusammenhang sichtbar. Die außenpolitischen Krisen von 1793 bis 1796 ergänzten die amerikanische Präsidentschaft um eine ganze Reihe von Präzedenzfällen für das eigenständige Handeln der Exekutive in Krisen. Keiner davon war von Anfang an unumstritten. Neutralitätsproklamation, Genêt-Affäre und Jay-Vertrag sind keine drei voneinander unabhängigen außenpolitischen Nachrichten. Sie bilden ein zusammenhängendes Stück Institutionengeschichte. Gemeinsam schufen sie keine eindeutige Antwort auf die Frage nach der Exekutivgewalt, sondern einen offenen Raum, um dessen Grenzen immer wieder gerungen werden würde.

5. Kann die Bundesregierung im eigenen Land ihre Gesetze durchsetzen?

Die außenpolitischen Krisen prüften die Befugnisse des Präsidenten gegenüber anderen Staaten. Die Whiskey-Rebellion von 1794 stellte der neuen Regierung eine schlichtere Frage: Ließen sich die Gesetze des Bundes auf dem Gebiet des Bundes überhaupt durchsetzen?

Als 1791 die Verbrauchsteuer auf Spirituosen beschlossen wurde, stieß sie bei den Bauern im westlichen Pennsylvania und in anderen Grenzregionen auf heftigen Widerstand. Whiskey war dort mehr als eine Ware. Indem man Getreide zu Whiskey verarbeitete, verwandelte man seinen Wert in etwas Transportables. In einer Gegend, in der Bargeld knapp, der Transport schwierig und die Verbindung zu den östlichen Märkten schwach war, empfanden die Bewohner die Steuer als einen unverhältnismäßig schweren Schlag gegen ihre Lebenswelt. Im Kampf gegen die Steuer nahmen Einschüchterungen und Gewalt gegen Steuerbeamte rasch zu.

Im Sommer 1794 erreichte die Krise nach dem Zwischenfall um Neville ihren Höhepunkt. Eine aufgebrachte Menge belagerte das Haus des Steuerbeamten John Neville und brannte es nieder. Tausende Aufständische versammelten sich auf Braddock’s Field. Das Milizgesetz von 1792 erlaubte dem Präsidenten, Milizen einzuberufen, sobald ein Richter festgestellt hatte, dass die üblichen Gerichtsverfahren nicht mehr ausreichten, um die Gesetze durchzusetzen. Washington erließ zunächst eine Proklamation und entsandte dann Friedensunterhändler. Als die Verhandlungen scheiterten, zog er Milizen aus Pennsylvania, Maryland, Virginia und New Jersey zusammen. Amtliche und für ein breiteres Publikum verfasste historische Darstellungen beziffern das Aufgebot gewöhnlich auf knapp dreizehntausend Mann.

Ein wichtiges Detail dabei: Washington zog tatsächlich persönlich mit den Truppen nach Westen. Er führte sie aber nicht bis zum Ende selbst im Feld. Nach den Angaben von Mount Vernon begleitete und führte er einen Teil des Heeres bis Bedford in Pennsylvania. Den weiteren Vormarsch und die Niederschlagung überließ er dann Henry Lee und anderen. Man sollte also nicht schreiben, der Präsident habe den Aufstand vom Anfang bis zum Ende persönlich auf einem Feldzug niedergeworfen. Genauer ist: Er trat als Präsident selbst auf, mobilisierte die Truppen und begleitete sie, um die Entschlossenheit der Bundesgewalt sichtbar zu machen.

Am Ende genügte bereits die Präsenz der Streitmacht, um den Widerstand aufzulösen. Nach dem Einmarsch der Truppen in das westliche Pennsylvania kam es zu keiner großen Schlacht im eigentlichen Sinn. Ungefähr hundertfünfzig Menschen wurden festgenommen; die allermeisten kamen aus Mangel an Beweisen wieder frei. Nur zwei wurden wegen Hochverrats verurteilt, und beide begnadigte Washington später. Die Bedeutung des Ergebnisses lag nicht im Ausmaß des Blutvergießens. Es zeigte dem ganzen Land vielmehr, dass die Bundesregierung Gesetze nicht nur erlassen, sondern auch durchsetzen konnte. Neuere Forschung erinnert allerdings daran, dass diese Niederschlagung kein makelloses Lehrstück der Rechtsstaatlichkeit war. Die Härte bei Festnahmen und Gefangenentransporten sowie Verfahrensmängel hinterließen im örtlichen Gedächtnis einen deutlichen Schatten. Während das Gefüge bewies, dass es Recht durchsetzen konnte, erzeugte es bei denen, gegen die es dieses Recht durchsetzte, neuen Unmut. Der Aufbau von Handlungsfähigkeit und die Kosten, die er verursacht, sind häufig zwei Seiten derselben Sache.

6. Der tiefste Rest: Die Sklaverei

Neben dem Parteienkonflikt, der Exekutivgewalt und der Rechtsdurchsetzung war Washingtons Amtszeit mit einem Rest verbunden, der tiefer lag als all diese Probleme. Hier ging es nicht mehr darum, wie Macht verteilt wurde, sondern darum, wen diese Republik überhaupt als Mitglied ihres Gemeinwesens zählte. Dieser Rest war die Sklaverei.

Die junge Republik machte die Freiheit zu ihrer Gründungssprache und schloss doch einen beträchtlichen Teil der Menschen, die innerhalb ihrer Grenzen lebten, aus dieser Sprache aus. Washington selbst verkörperte diesen Widerspruch auf unmittelbarste Weise. Als er 1799 starb, lebten auf Mount Vernon insgesamt dreihundertsiebzehn versklavte Menschen. Nur hundertdreiundzwanzig von ihnen gehörten ihm nach dem damaligen Recht persönlich; nur für sie konnte er also testamentarisch die Freilassung verfügen. Viele der übrigen waren sogenannte dower slaves, versklavte Menschen aus dem Witwengut, über das seine Frau aufgrund einer Erbschaft verfügte. Sowohl Mount Vernon als auch die einschlägige Forschung betonen, dass Washington in seinem Testament die Freilassung der ihm gehörenden versklavten Menschen nach dem Tod seiner Frau anordnete; William Lee sollte als Ausnahme bereits mit Washingtons Tod frei sein. Das war eine wichtige und seltene Entscheidung. Sie erfasste aber weniger als die Hälfte der versklavten Bevölkerung auf dem Gut. Betrachtet man sein ganzes Leben, so gehen Schätzungen davon aus, dass er insgesamt ungefähr sechshundertsiebzig versklavte Menschen besaß oder unter seiner Verwaltung hatte.

Komplizierter wird das Bild dadurch, dass Washington privat tatsächlich sein Unbehagen an der Sklaverei und seine Hoffnung auf deren schrittweise Abschaffung äußerte. Untersuchungen seiner privaten Korrespondenz zeigen, dass er in den 1780er und 1790er Jahren mehrfach erklärte, er wolle kein Sklavenhalter mehr sein, keine versklavten Menschen kaufen oder verkaufen und ihre Familien nicht auseinanderreißen. Er neigte dazu, eine allmähliche Abschaffung auf gesetzlichem Weg anzustreben. Einmal erklärte er privat sogar, kein lebender Mensch wünsche sich aufrichtiger als er, dass irgendein Plan zur Abschaffung angenommen werde. Dies müsse jedoch durch die Autorität der Gesetzgebung geschehen. Als Präsident erhob er zugleich nicht öffentlich die Stimme gegen die Sklaverei. Während seiner Amtszeit in Philadelphia ließ er versklavte Hausbedienstete sogar heimlich in regelmäßigen Abständen austauschen, um die Bestimmung des pennsylvanischen Gesetzes zur schrittweisen Abschaffung zu umgehen, nach der ein Aufenthalt von sechs Monaten Freiheit begründen konnte. Vor diesem Hintergrund floh 1796 die versklavte Ona Judge.

Die neuere Geschichtswissenschaft fragt deshalb nicht einfach, ob er für oder gegen die Sklaverei war. Sie stellt die strukturell weiterreichende Frage: Warum hielt ein Mann, den die Sklaverei im Privaten zunehmend beunruhigte, ihre Ordnung im öffentlichen und institutionellen Handeln dennoch so nachdrücklich aufrecht? Mit persönlicher Heuchelei allein lässt sich das nicht erklären; auch die Macht der Struktur gehört zur Antwort. Sklaverei war im damaligen Süden nicht bloß eine moralische Entscheidung. Sie bildete die Arbeitsgrundlage der Plantagenwirtschaft, war ein Teil von Washingtons eigenem Vermögen und gehörte zu den Kompromissen, die den neuen Bund zusammenhielten. Persönliches Unbehagen konnte ein so tief eingelassenes Gefüge nicht erschüttern. So wurde dieser tiefste Rest im Gründungsaugenblick mit aufgenommen. Man vertagte ihn, ohne ihn zu lösen. Er würde in den Auseinandersetzungen um Missouri wieder hervortreten, im Kanonenfeuer des Bürgerkriegs das Gefüge beinahe zerreißen und es mehr als ein halbes Jahrhundert nach seiner Gründung dazu zwingen, seine elementarsten Regeln neu zu schreiben. Die Gründer nahmen die Freiheit in die Sprache der Republik auf und hinterließen der Nachwelt zugleich diesen Rest. Hier zeigt ein Gefüge, das keine Geschlossenheit anstrebt, seine bedrückendste Seite: Es kann einen Widerspruch aufnehmen, der selbst seine Gründer beunruhigt, und ihn lange fortbestehen lassen, bis spätere Generationen die Kraft haben, sich ihm zu stellen.

7. Abschied und Rückzug: Das Gefüge begrenzt sich zum ersten Mal selbst

Beim Abschiedsbrief von 1796 muss zunächst die Textsorte stimmen. Er war keine Abschiedsrede vor dem Kongress, sondern ein offener Brief an die Öffentlichkeit, der am 19. September jenes Jahres in einer Zeitung in Philadelphia erschien. Auch entstand er nicht in einem einzigen Anlauf. Schon 1792 hatte Washington erwogen, auf eine erneute Kandidatur zu verzichten. Damals verfasste Madison einen ersten Entwurf für ihn. Als Washington 1796 tatsächlich seinen Rückzug beschloss, übernahm Hamilton den größten Teil der Überarbeitung und Neufassung. Washington selbst wirkte jedoch durchgehend an den Änderungen mit und legte die endgültige Fassung fest. Einfach zu behaupten, Hamilton habe den Text für ihn geschrieben, wäre zu grob. Präziser ist: Die Gedanken waren Washingtons, an der sprachlichen Ausarbeitung hatte Hamilton einen sehr großen Anteil, und Madisons früher Entwurf von 1792 bildete eine wichtige Vorgeschichte.

Bei den Warnungen vor Parteien kommt es darauf an, einige kurze Wendungen genau wiederzugeben. Washington warnte vor dem „Parteigeist“ („the spirit of party“) und hob besonders die Abgrenzung politischer Lager nach geographischen Linien hervor („geographical discriminations“). Das heißt nicht, dass er jede spätere Form des Parteienkampfes vorhergesehen hätte. Ebenso wenig heißt es, dass er sämtliche politischen Gruppierungen abschaffen wollte. Es zeigt aber, dass er den Wettbewerb der Parteien als eine Gefahr für die republikanische Regierungsform betrachtete, die man nicht übersehen durfte. Das galt besonders dann, wenn der Gegensatz zwischen Parteien auswärtigen Mächten Gelegenheit zur Einflussnahme bot.

Außenpolitisch gehört zu den häufigsten Fehlzitaten, dass man Washingtons Haltung mit der Wendung von den „verstrickenden Bündnissen“, den entangling alliances, zusammenfasst. Diese Formulierung steht bei Washington nicht. Er schrieb, man solle „dauerhafte Bündnisse“ („permanent alliances“) meiden. Zugleich fügte er ausdrücklich hinzu, das Land könne in außergewöhnlichen Zeiten auf „vorübergehende Bündnisse für außergewöhnliche Notlagen“ („temporary alliances for extraordinary emergencies“) zurückgreifen. Er wandte sich also gegen eine langfristig festgeschriebene politische und militärische Bindung, nicht gegen jede zeitweilige Zusammenarbeit. Erst recht empfahl er keine selbstgewählte Isolation. Wer daraus macht, Washington habe Amerika geraten, niemals Bündnisse einzugehen, vereinfacht offenkundig zu stark.

Das eigentliche institutionengeschichtliche Gewicht des Abschiedsbriefs liegt jedoch nicht nur in seinen Aussagen. Es liegt auch darin, dass er eine Handlung begleitete: Washington verzichtete aus freien Stücken darauf, eine dritte Amtszeit anzustreben. Kein Gesetz zwang ihn zum Rücktritt. Im Gegenteil, viele Menschen wollten, dass er im Amt blieb. Gerade deshalb besaß sein Entschluss eine so klare symbolische Bedeutung. Er zeigte, dass das Präsidentenamt nicht für einen bestimmten, unersetzlichen Menschen da war. Es musste auch nach dem Ausscheiden eines jeden einzelnen Amtsinhabers fortbestehen können.

Hier begrenzte sich das Gefüge zum ersten Mal selbst. Zugleich lieferte es einen entscheidenden Beweis dafür, dass es weiterarbeiten konnte. In den vorangegangenen Abschnitten ist ein Rest nach dem anderen hervorgetreten: die Parteien, die Grenzen der Exekutivgewalt, die Kosten der Rechtsdurchsetzung und, am tiefsten, die Sklaverei. Das Gefüge hatte diese Reste nicht beseitigt, sondern aufgenommen. Nun musste es im Augenblick des Abschieds eine letzte Frage beantworten: Würde es auch dann standhalten, wenn der Mann ging, der sein persönliches Ansehen in die Legitimität der Institutionen verwandelt hatte? Washington beantwortete sie mit seinem freiwilligen Abgang. Er bewies dem ganzen Land, dass dieses Gefüge weder von einer bestimmten Person abhing noch einen dauerhaften Mittelpunkt oder einen einheitlichen Willen brauchte. Es konnte mit den Konflikten, denen es Raum gegeben hatte, und mit wechselnden Inhabern der Macht weiterarbeiten. Ein Mann, der sich nach Einigkeit sehnte, bestätigte am Ende durch seinen eigenen Rückzug ein Gefüge, das sich auf den dauerhaften Bestand von Differenzen eingerichtet hatte.

Dieser Präzedenzfall wirkte lange als ungeschriebene Norm fort. Erst nachdem Franklin Roosevelt 1940 für eine dritte und 1944 für eine vierte Amtszeit wiedergewählt worden war, schlug der Kongress den Zweiundzwanzigsten Verfassungszusatz vor. 1951 wurde er ratifiziert und schrieb die Begrenzung auf zwei Amtszeiten ausdrücklich in die Verfassung. Genauer verstanden, hatte Washington mit seinem Rückzug die erste Selbstbegrenzung des Präsidentenamtes vollzogen. Der Zusatz von 1951 gab lediglich einer bereits seit anderthalb Jahrhunderten bestehenden ungeschriebenen Verfassungsregel eine schriftliche Form. Auch daran lässt sich die Arbeitsweise dieses Gefüges gut erkennen: Viele seiner wichtigsten Regeln waren nicht von Anfang an festgeschrieben. Sie wurden zunächst in der Praxis begründet, dann lange beachtet und erst irgendwann nachträglich in geschriebenes Recht überführt.

8. Zum Schluss: Reste lösen sich nicht von selbst auf

Vom Ausgangspunkt dieser Reihe aus betrachtet, liefern Washingtons acht Jahre ein Muster dafür, wie ein Gefüge, das keine Geschlossenheit anstrebt, in Gang kommt.

Was dieses Gefüge bedeutete, bildete sich im Betrieb durch Präzedenzfälle Stück für Stück heraus. Von der Antrittsrede bis zur Kabinettssitzung, vom Finanzplan bis zum Einsatz zur Rechtsdurchsetzung: Viele Institutionen, die später selbstverständlich erschienen, waren damals noch Entscheidungen ohne feste Gestalt. Kaum hatte das Gefüge zu arbeiten begonnen, brachte es einen Rest hervor, den es nicht beseitigen konnte: den politischen Streit selbst. Entlang der finanzpolitischen, verfassungsrechtlichen, gesellschaftlichen und außenpolitischen Gegensätze formierten sich rasch Parteien und gaben diesem Streit eine Organisation. Das war kein moralisches Versagen einzelner Menschen, sondern das in hohem Maße vorhersehbare Ergebnis einer repräsentativen Wettbewerbsordnung, die auf anhaltende Differenzen traf. Sie unterdrückte diesen Streit nicht, sondern erkannte ihn an und eröffnete ihm öffentliche Wege, auf denen er sich austragen ließ. In den außenpolitischen Krisen begann sie eine Auseinandersetzung um die Grenzen der Exekutivgewalt, die in den folgenden mehr als zwei Jahrhunderten nicht zum Abschluss kommen würde. In der Whiskey-Rebellion bewies sie, dass sie Recht durchsetzen konnte, und hinterließ zugleich neuen Unmut bei denen, die diese Durchsetzung zu spüren bekamen. In ihrer tiefsten Schicht nahm sie mit der Sklaverei einen Widerspruch auf, der selbst die Gründer beunruhigte, und verschob ihn auf die Nachwelt. Schließlich vollzog sie durch Washingtons freiwilligen Rückzug ihre erste Selbstbegrenzung. Sie bewies, dass dieses Gefüge keinen unersetzlichen Menschen brauchte.

Am einprägsamsten ist die Spannung zwischen diesem Gefüge und dem Mann, der es betrieb. Washington sehnte sich nach einer Einheit ohne Parteien. Darin lag eine Erwartung von Geschlossenheit. Das Gefüge, das er in Betrieb nahm, hatte dagegen schon im Entwurf auf Geschlossenheit verzichtet. Es war darauf vorbereitet, dass Widersprüche lange bestehen und in der Struktur Platz finden würden. Als beides aufeinandertraf, setzte sich schließlich die Logik des Gefüges durch. Der Streit entstand trotzdem, die Parteien kamen trotzdem auf und wurden von der Ordnung anerkannt. Die Grenzen der Exekutivgewalt blieben offen, der Rest der Sklaverei wurde der Zukunft überlassen, und die Ausübung der Macht ging nach dem Abgang eines einzelnen Mannes weiter.

Gerade weil damals so vieles in diesem Gefüge noch nicht feststand, konnten persönliche Entscheidungen eine ungewöhnlich große Wirkung entfalten. „Der unentbehrliche Mann“ ist eines der bekanntesten Leitmotive der Washington-Geschichtsschreibung. Die Tradition, die darauf besteht, ist stark: Ausgerechnet in ihrer institutionell verwundbarsten Phase hätten die Vereinigten Staaten einen Führer besessen, dessen Ansehen im ganzen Land unübertroffen war und der bereit war, dieses persönliche Ansehen in institutionelle Legitimität umzuwandeln. Das sei nahezu die entscheidende Voraussetzung für das Überleben der Republik gewesen. Diese Auffassung hat gute Gründe; man muss sie nicht bestreiten. Die neuere Forschung stellt Washington jedoch wieder stärker in den Zusammenhang der Strukturen, in denen er handelte, und erinnert daran, dass vieles, was als seine persönliche Schöpfung gilt, zugleich von anderen Umständen hervorgetrieben wurde: vom Kongress, der Ministerien einrichtete, von außenpolitischen Krisen, vom Informationsbedarf der Exekutive und von den Lücken in der Handlungsfähigkeit des frühen Staates. Eine überzeugendere Darstellung muss sich nicht zwischen der Vorstellung entscheiden, große Männer bestimmten alles, und ihrem Gegenstück, die Struktur bestimme alles. Natürlich war Washington wichtig. Seine Bedeutung lag aber nicht darin, dass er im Alleingang den Gang der Geschichte festgelegt hätte. Sie lag darin, dass er genau an einer Stelle stand, an der noch nichts fest geworden war und deshalb jede seiner Entscheidungen besonders leicht zu einem Präzedenzfall für die Nachwelt werden konnte. Ihn als unersetzlichen großen Mann darzustellen, ist ebenso ungenau, wie ihn auf ein belangloses Symbol zu reduzieren. Näher an der Wirklichkeit liegt diese Erklärung: Gerade weil die Struktur noch offen war, wurden seine Entscheidungen so entscheidend. Weder bestimmt der große Mann alles noch bestimmt die Struktur alles. Die Unbestimmtheit der Struktur schafft vielmehr den Raum, in dem persönliche Entscheidungen eine verstärkte Wirkung entfalten. Das gilt für die gesamte Reihe: Gefüge und Person sind keine einander ausschließenden Erklärungen. Je weniger in einer Struktur feststeht, desto größer fällt die Wirkung persönlicher Entscheidungen aus.

Dieses Gefüge war in Gang gekommen. Keinen der grundlegenden Reste, die es hervorbrachte, hatte es gelöst. Es hatte lediglich begonnen, sie einen nach dem anderen in sich aufzunehmen. Schon bei der nächsten Präsidentschaftswahl wird der Parteienzwist erneut hervorbrechen. Und in dem Augenblick, in dem jemand versucht, abweichende Stimmen mit Gesetzen zu unterdrücken, wird der erste Impuls dieses Gefüges sichtbar werden, sich doch zu schließen. Das ist die Geschichte von Adams. Der tiefste Rest aber, die Sklaverei, wartet weiter in der Ferne auf dieses Gefüge. Unter seinem größten Druck wird es gezwungen sein, sich jenem Problem zu stellen, das ihm bei der Gründung mit hinterlassen wurde.