Primera entrega: Washington. Se pone en marcha una construcción que no aspira a cerrarse

Filadelfia le dio a Estados Unidos un marco en 1787, pero no un manual de instrucciones. La Constitución establecía cómo se constituían los tres poderes y cómo se limitaban entre sí; apenas decía, en cambio, cómo debía tomar posesión un presidente, cómo habría de relacionarse cotidianamente con las dos cámaras del Congreso, si debía reunir a varios secretarios para deliberar y de qué manera, cómo levantar de la nada un Estado con capacidad fiscal, o si, ante una crisis diplomática repentina, el presidente podía anunciar la posición del país antes de que lo hiciera el Congreso. En el papel, todo eso estaba en blanco. Muchas cosas que después parecerían componentes naturales del sistema estadounidense no pasaban, entre 1789 y 1797, de ser prácticas todavía sin forma definitiva. Adquirieron peso institucional porque Washington llenó aquellos vacíos de una manera concreta, y su manera de llenarlos se convirtió en el precedente que seguirían sus sucesores.

Al situar la presidencia de Washington al comienzo de esta serie, lo más sólido no es presentarlo como un gran hombre insustituible, sino precisar algo más concreto: su importancia histórica consistió en transformar una república diseñada en una república en funcionamiento. Y desde el primer día, esa transformación estuvo acompañada por tensiones que las instituciones no podían eliminar, sino únicamente acoger.

Conviene señalar de entrada un rasgo fundamental que distingue esta construcción estadounidense de muchas de las anteriores. La generación de Madison, que diseñó la máquina, no depositó sus esperanzas en la virtud de los gobernantes. Dio por supuesto que quienes ejercieran el poder cometerían errores, se dejarían llevar por intereses y pasiones e intentarían traspasar sus límites. Por eso recurrió a la separación de poderes, a los contrapesos y a la doble estructura de la Unión y los estados para incorporar el conflicto y la disidencia a las propias instituciones, en lugar de intentar borrarlos por completo. Dicho de otro modo: esta construcción renunció a cerrarse desde el momento de su diseño. Y no se limitó a abstenerse, pasivamente, de suprimir las diferencias. Reconoció de forma activa la legitimidad de las discrepancias y de los enfrentamientos, dio cabida al conflicto en su estructura y le abrió cauces legales. No aspiraba a una voluntad unificada sin discrepancias, ni a resolver las contradicciones de una vez por todas. Se preparaba para que esas contradicciones perduraran, fueran absorbidas por la estructura y siguieran evolucionando dentro de ella. Precisamente por eso, los restos que generaba no tenían por qué provocar su ruptura: podía seguir dándoles cabida y permitiendo que se desarrollaran. Esa es también la razón por la que esta serie puede avanzar más de dos siglos sin verse obligada a interrumpirse: el proceso de acoger esos restos no ha cesado. Veremos reaparecer este rasgo una y otra vez. En él reside la diferencia fundamental entre la construcción estadounidense y tantas construcciones de las que hemos hablado antes, empeñadas en alcanzar el cierre.

A Washington le correspondió estar allí donde ese rasgo iba a someterse a su primera prueba. No es seguro que, personalmente, compartiera del todo el diseño. Detestaba las facciones y anhelaba una unidad republicana situada por encima de las disputas. Pero la lógica de la máquina que debía poner en marcha no coincidía enteramente con sus deseos. En cierto sentido, la historia de aquellos ocho años es la de una construcción que no aspira a cerrarse y que empieza a funcionar en manos de un hombre que sí anhela el cierre. Al final prevaleció la lógica de la construcción.

1. Los precedentes convierten el marco en instituciones

El 30 de abril de 1789, Washington prestó juramento en el Federal Hall de Nueva York. Después entró en la sala del Senado y pronunció su primer discurso de investidura ante las dos cámaras. El acto era ya, por sí mismo, un precedente. La Constitución no exigía que el presidente pronunciara un discurso inaugural, pero, una vez que Washington lo hizo, se convirtió en una costumbre que conservarían sus sucesores. Un gesto que no procedía de ningún mandato expreso de la Constitución pasó a considerarse parte inherente de la presidencia.

Washington era perfectamente consciente de que estaba creando precedentes. Poco antes de asumir el cargo, en una carta a Henry Knox, comparó lo que sentía al aceptar la presidencia con lo que siente un condenado a muerte cuando se acerca la ejecución. A comienzos del año siguiente escribió, en otra carta, una frase que después se citaría hasta la saciedad: caminaba por un terreno que nadie había pisado, «I walk on untrodden ground», y casi cualquier paso suyo podía ser invocado por la posteridad como precedente. No era una muestra retórica de modestia, sino una descripción exacta de su situación: la presidencia aún no tenía manual de instrucciones, y le tocaba escribirlo a él.

El primer discurso de investidura deja ver también cómo entendía aquel papel. Al comienzo insistía en que no había perseguido con entusiasmo el poder, sino que aceptaba, lleno de inquietud, el llamamiento público. En la parte central vinculaba el éxito o el fracaso del nuevo gobierno a la virtud de los ciudadanos, al ejercicio de las instituciones y a la responsabilidad pública. También depositaba en el pueblo el destino de la república, con expresiones como «el fuego sagrado de la libertad» —sacred fire of liberty— y «el modelo republicano de gobierno» —republican model of government—. El discurso era a la vez la apertura del nuevo gobierno y una declaración explícita del carácter experimental de la república: su éxito o su fracaso no estaban decididos; la respuesta tendría que darla su propio funcionamiento.

Los nombramientos muestran la misma distancia entre el papel y la práctica. La Constitución no había creado ningún órgano colegiado llamado gabinete. Durante el verano y el otoño de 1789, el Congreso fue estableciendo los departamentos de Guerra, del Tesoro y de Asuntos Exteriores; después reorganizó este último como Departamento de Estado, y la Ley del Poder Judicial creó el cargo de fiscal general. Para el otoño de aquel año, Washington había elegido ya a quienes más tarde se considerarían el núcleo de su primer gabinete: Hamilton al frente del Tesoro, Jefferson como secretario de Estado, Knox como secretario de Guerra y Randolph como fiscal general.

Hay aquí, sin embargo, una revisión historiográfica que conviene tener presente. El gabinete no existía, ya hecho y dispuesto, cuando Washington llegó al poder en 1789. Las investigaciones de la historiadora Chervinsky señalan que, durante algo más de sus dos primeros años, Washington gobernó principalmente mediante dictámenes escritos, entrevistas por separado y consultas ocasionales. No fue hasta finales de 1791 cuando reunió lo que suele considerarse la primera sesión formal del gabinete en pleno de la historia estadounidense. Es decir, el gabinete no salió directamente del texto constitucional: fue una forma de consulta del ejecutivo que Washington inventó poco a poco, bajo la presión de gobernar. Incluso los estudios actuales presentan pequeñas discrepancias al contar sus reuniones formales: unos hablan de noventa y siete, otros de noventa y nueve. La diferencia es reveladora. En aquel momento ni siquiera estaba del todo fijado qué clase de reunión debía contarse como una sesión formal del gabinete. Una institución cuyas formas más elementales de funcionamiento aún no se habían consolidado: así era, en realidad, esta construcción cuando echó a andar.

2. El Estado fiscal pone a prueba la construcción

El programa financiero de Hamilton fue lo primero que puso a prueba esta construcción en condiciones reales. A comienzos de 1790, Hamilton presentó al Congreso su Informe sobre el crédito público. Proponía convertir la gestión de las deudas que la guerra de Independencia había dejado por todo el país en el fundamento del crédito del nuevo Estado. Calculó una deuda total de unos setenta y siete millones de dólares, entre deudas federales, deudas de los estados e intereses atrasados. Su principio rector era respetar el valor nominal estipulado en los contratos para mantener la confianza en la deuda, hacer que la Unión asumiera las deudas de los estados y convertir el crédito público en parte de la capacidad de actuar del Estado.

El programa contenía dos cargas explosivas en términos políticos. Una era la asunción de las deudas estatales. Varios estados del Norte apoyaban que la Unión se hiciera cargo de las deudas contraídas por los estados durante la revolución; algunos del Sur, que ya habían saldado buena parte de las suyas, se oponían con fuerza, porque suponía pagar la cuenta ajena. La otra era decidir a quién había que reembolsar. ¿Se debía pagar el valor nominal a los tenedores actuales de los títulos, sin distinguir entre quienes los habían recibido originalmente y los especuladores que los habían comprado después a bajo precio? En la Cámara de Representantes, Madison defendió alguna forma de trato diferenciado que compensara a los tenedores originales. Hamilton, en cambio, daba prioridad a la continuidad de los contratos y a la confianza del mercado: a su juicio, vulnerar los derechos de los propietarios actuales de los títulos haría tambalearse toda la base crediticia del nuevo Estado.

El bloqueo sobre la asunción de las deudas estatales se resolvió finalmente con un acuerdo político en 1790. El relato tradicional lo conoce como el compromiso de la cena: Jefferson invitó a Hamilton y a Madison a su casa y facilitó un intercambio por el cual la capital acabaría instalándose a orillas del Potomac a cambio de que prosperara el programa de asunción de las deudas. El resultado fue la aprobación, en julio de aquel año, de la Ley de Residencia, que dispuso el traslado de la capital al Potomac, y en agosto de la Ley de Financiación, que dio fundamento legal al tratamiento de la deuda federal y a la asunción de las deudas de los estados. Hay que hacer dos precisiones. La primera es que los pormenores de aquella cena, entendida como una negociación concreta a puerta cerrada, proceden sobre todo de recuerdos posteriores de Jefferson: no podemos tener sobre ellos la misma certeza que sobre el texto de las leyes. La segunda es que la mayoría de los estudios acepta las líneas generales del intercambio político. Vale la pena retenerlo: incluso una cuestión tan fundamental como la ubicación de la capital se resolvió mediante un trato, no mediante la aplicación de algún plan fijado de antemano.

A continuación llegó la disputa sobre el banco nacional. A finales de 1790, Hamilton presentó su Informe sobre un banco nacional. En febrero del año siguiente se aprobó el proyecto que creaba el Primer Banco de los Estados Unidos, y Washington lo convirtió en ley con su firma el 25 de febrero. El debate sobre el banco planteó por primera vez, de manera aguda, el problema de la interpretación constitucional. Hamilton sostenía que la cláusula de lo «necesario y apropiado» permitía al Congreso ejercer poderes implícitos. Jefferson y Madison defendían una lectura más estricta de los poderes enumerados: la Constitución, argumentaban, no concedía expresamente al gobierno federal la facultad de constituir sociedades. Washington terminó aceptando la interpretación de Hamilton y no vetó el proyecto. La decisión sentó un precedente de enorme importancia para las posteriores interpretaciones amplias de las competencias federales.

Los historiadores no valoran de una sola manera las consecuencias a largo plazo del programa de Hamilton. Una corriente, especialmente presente en la historia económica, considera que la combinación de crédito público, banco nacional y mercado de valores sentó las bases financieras de los mercados de capitales modernos, de la financiación empresarial y de la capacidad del Estado estadounidense para endeudarse. Algunos de estos estudios señalan incluso que, entre 1790 y 1792, el número de nuevas sociedades autorizadas y la actividad del mercado de valores crecieron en todo el país con una rapidez extraordinaria. Otra corriente, en la tradición de Beard, subraya los vínculos del programa con los tenedores de títulos, los comerciantes y los intereses de los propietarios: al tiempo que construía el Estado, introducía a determinados grupos de interés en las entrañas del nuevo sistema. Trabajos más recientes, como los de Edling, intentan desplazar la pregunta desde las preferencias personales por las élites hacia la capacidad estatal. Lo decisivo no sería averiguar si Hamilton favoreció a los propietarios, sino entender cómo utilizó el crédito público para convertir una alianza laxa, casi sin recursos fiscales, en un Estado capaz de actuar. Vistas en conjunto, estas interpretaciones permiten comprender que la creación del Estado fiscal fue a la vez la fundación de una capacidad de acción y una ordenación de intereses. Ambas cosas son perfectamente compatibles.

Esto es especialmente importante para entender la construcción que nos ocupa. Una construcción que renuncia al cierre y se prepara para dar cabida al conflicto durante mucho tiempo no deja por ello de necesitar fuerza. Al contrario: necesita una capacidad estatal efectiva aún más que una construcción que impone la unidad por la fuerza, porque ha de poder actuar mientras persisten las discrepancias, pagar sus deudas y ser tomada en serio como una contraparte fiable en el sistema internacional. Antes de aquello, la Confederación estaba prácticamente paralizada en materia fiscal. Podía deliberar, pero le costaba actuar; apenas conseguía atender los sueldos atrasados del ejército o las deudas con el exterior. Se juzgue como se juzgue a los intereses que favoreció, el Estado fiscal creado durante la presidencia de Washington dio por primera vez a esta construcción la base material necesaria para convertir las decisiones en hechos. Una construcción que da cabida a las diferencias no necesita menos capacidad, sino una capacidad más sólida; de lo contrario, se vendrá abajo ante la primera presión seria. Esta línea reaparecerá a lo largo de la historia: cada vez que la construcción se enfrente a una crisis capaz de sacudir sus cimientos, su respuesta tenderá a ser la ampliación de su capacidad de actuar, antes que el repliegue. Ocurrirá con las finanzas de guerra de Lincoln, con el Estado administrativo del New Deal y con el aparato de seguridad nacional de la Guerra Fría. La acumulación de capacidad es la condición material que ha permitido a esta construcción, sin aspiración al cierre, seguir acogiendo restos durante más de dos siglos. Y el punto de partida de esa trayectoria está en aquellos informes de Hamilton.

3. Un resto reconocido: la lucha partidista

A Washington no le gustaban los partidos políticos. Su carta de despedida de 1796 lo deja meridianamente claro. Sin embargo, el funcionamiento de su propio gobierno hizo aflorar todas las condiciones necesarias para que surgieran.

El rumbo de Hamilton consistía en levantar un Estado federal fuerte, digno de confianza, capaz de pagar sus deudas, de integrar los intereses de comerciantes y acreedores y de sostenerse en el sistema internacional. Jefferson y Madison temían cada vez más que ese Estado concentrara el poder financiero, ejecutivo y social en unas pocas manos, alejando a la república de una virtud política fundada en el autogobierno local y en los agricultores independientes. Por eso, el enfrentamiento entre Hamilton y Jefferson no puede contarse como un simple choque de personalidades. Fue una disputa entre proyectos sobre cómo debía construirse el Estado. En materia financiera, se discutía sobre el crédito público, el banco, la asunción de las deudas estatales y el papel de las élites financieras. En materia constitucional, sobre una interpretación amplia o estricta de las competencias. En sus respectivos proyectos de sociedad, se enfrentaban una república comercial y financiera y el ideal de una república agraria. En política exterior, el desacuerdo fue tomando la forma de juicios distintos sobre Gran Bretaña y la Revolución francesa. Para 1792 y 1793, partidarios y adversarios del gobierno ya habían tejido redes bastante estables en la prensa, en las votaciones del Congreso, en las organizaciones estatales y en la opinión pública nacional. Jefferson y Madison terminaron construyendo juntos la red de oposición al ejecutivo de la que saldrían los demócrata-republicanos. Hamilton, por su parte, se apoyó en las redes financieras y periodísticas para reunir a los defensores del gobierno bajo la bandera federalista.

Conviene afinar aquí los conceptos. El resto que verdaderamente no puede eliminarse no es el partido como organización, sino la lucha partidista: el conflicto político que nace de discrepancias fundamentales. Los partidos son la forma organizada y visible que adquiere ese conflicto. Washington advertía precisamente contra el espíritu de partido, contra la discordia misma, y no solo contra la existencia de organizaciones. La cuestión estructural que importa subrayar es esta: en un sistema representativo competitivo, si las grandes discrepancias sobre el rumbo del país duran lo suficiente, el conflicto surgirá necesariamente y tarde o temprano se organizará en partidos. Es un resultado altamente previsible. Washington veía en los partidos un peligro, pero no tenía la capacidad de impedir que aparecieran las disputas. Eso no demuestra un fracaso personal suyo. Demuestra que las instituciones no convierten por sí solas las discrepancias profundas en consenso.

Ahí está la clave de esta construcción y la diferencia que la separa de un orden empeñado en cerrarse. Una construcción que busca el cierre ve en la discordia un foco de enfermedad que debe extirparse; emplea distintos medios para reprimir las voces discrepantes y alcanzar una voluntad única. La construcción estadounidense no procede así. No supone que las diferencias vayan a desaparecer ni confía en que un dirigente situado por encima de todos consiga aplanarlas. Reconoce, sin más, la legitimidad del conflicto y le ofrece cauces públicos —la separación de poderes, los contrapesos, la prensa y las elecciones— para que las partes se enfrenten dentro de la estructura. La unidad republicana sin partidos que anhelaba Washington era, en el fondo, una expectativa de cierre: la esperanza de una voluntad nacional unificada. Pero la construcción que debía poner en marcha ni dependía de esa voluntad única ni la perseguía en su diseño. Al encontrarse ambas cosas, terminó por hacerse visible la lógica de la construcción: las disputas surgieron de todos modos, los partidos aparecieron de todos modos y las instituciones les dieron cabida, sin desgarrarse por ello.

La diferencia entre reconocer y reprimir tiene consecuencias de enorme alcance. Un resto reconocido puede seguir desarrollándose por cauces públicos, evolucionar, reorganizarse y cambiar de forma, sin dejar de estar a la vista de las instituciones. Un resto reprimido se esconde, se acumula y reaparece periódicamente en estallidos intensos, incluso violentos. Esta es una diferencia fundamental entre la historia estadounidense y las historias anteriores de esta serie. Estados Unidos pareció un país muy desordenado desde su primer gobierno: luchas partidistas feroces, periódicos lanzándose ataques unos a otros. La posteridad ha visto a menudo en ese desorden un defecto del sistema. Desde otro ángulo, sin embargo, el desorden es justamente la prueba de que la construcción reconoce sus restos. El conflicto es tan público y tan persistente precisamente porque no se lo ha reprimido. Una construcción que incorpora el conflicto a su diseño desde el principio está destinada a parecer menos ordenada que un sistema que persigue la unidad. Pero, por esa misma razón, los restos que genera pueden seguir desarrollándose, en lugar de ser aplastados hasta que un día estallan.

Sobre hasta qué punto Washington estuvo realmente por encima de los partidos, la investigación actual es bastante más prudente que los manuales tradicionales. Los relatos más antiguos y reverenciales solían insistir en que nunca dejó de situarse por encima de las facciones. Cada vez más estudios recientes señalan, en cambio, que en las políticas decisivas fue poniéndose del lado de Hamilton: especialmente en el banco, en las finanzas, en la crisis con Francia y, más tarde, en su defensa del Tratado de Jay. Algunos historiadores lo resumen como la paradoja de Washington y los partidos: se oponía a la política partidista, pero sus decisiones lo convirtieron en uno de los principales valedores del programa federalista. Para ser más precisos, rechazaba el espíritu de partido en sí mismo, mientras que, decisión tras decisión de gobierno, se inclinaba hacia la construcción del Estado a la manera de Hamilton. Su limitación tiene, por tanto, menos que ver con una impostura personal que con la realidad institucional: quería trascender los partidos, pero cada gran discrepancia lo obligaba a volver a elegir bando. Un hombre que deseaba mantenerse por encima del conflicto era arrastrado una y otra vez hacia él por la construcción que gobernaba. El hecho mismo muestra que el resto es ineludible.

4. Las crisis diplomáticas sacan a la luz el problema del poder ejecutivo

Si los partidos eran un resto que esta construcción generaba en su interior, las crisis diplomáticas hicieron aflorar, por otra vía, un problema igualmente duradero: ¿hasta dónde llega la iniciativa del presidente en los asuntos exteriores?

Tras el nuevo estallido de la guerra en Europa en 1793, Washington publicó el 22 de abril la Proclamación de Neutralidad. El pasaje decisivo del documento no declaraba en abstracto que Estados Unidos era neutral. Decía que mantendría una actitud «amistosa e imparcial» —friendly and impartial— hacia los países beligerantes y advertía a los ciudadanos estadounidenses que no socavaran esa posición mediante iniciativas privadas. Si lo hacían, no contarían con la protección de la Unión y podían ser procesados. Lo realmente importante es que el presidente anunció la postura exterior del país antes de que el Congreso se hubiera pronunciado mediante una ley. Ese fue el verdadero punto de partida del debate posterior sobre las competencias diplomáticas del ejecutivo.

La polémica que vino después entre Pacificus y Helvidius formuló el problema en términos teóricos. Hamilton, bajo el seudónimo Pacificus, defendió la proclamación: la Constitución, sostenía, otorgaba al presidente el poder ejecutivo general, de modo que, salvo las excepciones reservadas expresamente al Congreso, podía determinar de antemano las obligaciones y la posición exterior del país. Madison respondió como Helvidius que las facultades relativas a la guerra y la paz pertenecían, en lo fundamental, al poder legislativo. El presidente no podía decidir de manera indirecta la situación jurídica internacional del país con solo proclamar la neutralidad. Aquel intercambio puso por primera vez sobre la mesa, en toda su extensión, la pregunta de si la presidencia disponía de una amplia iniciativa en política exterior. La pregunta no desaparecería en los dos siglos siguientes. Volvería con nuevas formas bajo Lincoln, bajo Roosevelt, en el aparato de seguridad nacional de la Guerra Fría y bajo Nixon. La Proclamación de Neutralidad no cerró el problema: lo abrió. Otro resto más. La construcción inició un debate sobre los límites del poder ejecutivo, pero no le puso, ni podía ponerle, un punto final de una vez por todas.

El asunto Genêt llevó la neutralidad del terreno abstracto del derecho a la política de la calle. Tras llegar a Estados Unidos en 1793, el enviado francés Genêt empezó a expedir patentes de corso en Charleston y otros lugares, animando a los estadounidenses a apoyar a Francia contra Gran Bretaña y España. Aun después de recibir una advertencia del gobierno federal, siguió promoviendo las operaciones de corso e incluso intentó eludir al gobierno para apelar directamente a la ciudadanía estadounidense. La administración Washington acabó pidiendo a Francia que lo retirase. Lo que se ponía a prueba no era la simpatía de Estados Unidos por Francia, sino algo distinto: ¿podía un enviado extranjero convertir directamente las discrepancias internas de Estados Unidos en política exterior, saltándose los procedimientos constitucionales?

El Tratado de Jay llevó esas discrepancias un paso más allá, al terreno de las instituciones. Se firmó en noviembre de 1794. En junio del año siguiente, Washington lo remitió al Senado para obtener su consentimiento; la cámara lo aprobó con condiciones por veinte votos contra diez, justo el umbral de dos tercios. Washington lo ratificó en agosto de ese año; entró en vigor en octubre de 1795 y se proclamó oficialmente en febrero de 1796. Los testimonios de la época coinciden en su enorme impopularidad. Washington, sin embargo, consideraba que el acuerdo permitía evitar una guerra con Gran Bretaña y ganar tiempo para que el país siguiera consolidándose, recuperándose y rearmándose. Para sus adversarios era una concesión a Gran Bretaña, a los intereses comerciales y al poder del ejecutivo federal. Para sus defensores, una manera realista de preservar a un país débil dentro del sistema internacional.

Vistos en conjunto, los tres episodios dibujan una línea estructural muy clara. Entre 1793 y 1796, las crisis diplomáticas añadieron al régimen presidencial estadounidense toda una serie de precedentes sobre la iniciativa del ejecutivo en situaciones de crisis. Y esos precedentes fueron controvertidos desde el primer día. La Proclamación de Neutralidad, el asunto Genêt y el Tratado de Jay no son tres noticias diplomáticas independientes, sino un tramo continuo de historia institucional. En conjunto, no fijaron una respuesta definitiva acerca del poder ejecutivo. Delimitaron un espacio abierto que sería objeto de disputa una y otra vez.

5. ¿Puede el gobierno federal hacer cumplir la ley en su propio territorio?

Las crisis diplomáticas ponían a prueba el poder del presidente hacia el exterior. La Rebelión del Whisky de 1794 planteó al nuevo gobierno una pregunta más elemental: ¿podían cumplirse de verdad las leyes federales dentro del territorio de la Unión?

Tras aprobarse el impuesto sobre las bebidas destiladas en 1791, los agricultores del oeste de Pensilvania y de otras regiones de frontera se opusieron con fuerza. Allí, el whisky no era solo una mercancía: era una manera de convertir el grano en un valor que se pudiera transportar. Con poco dinero en efectivo, transportes difíciles y vínculos débiles con los mercados del Este, el impuesto se vivió como una carga desproporcionada sobre la sociedad fronteriza. Las intimidaciones en torno a la resistencia fiscal y la violencia contra los recaudadores se agravaron rápidamente.

La tensión alcanzó su punto culminante en el verano de 1794, tras el episodio de Neville. Una multitud enfurecida cercó e incendió la vivienda del recaudador John Neville, y miles de insurrectos se reunieron en Braddock’s Field. La Ley de Milicias de 1792 facultaba al presidente para movilizar las milicias una vez que un juez confirmara que los procedimientos judiciales ordinarios ya no bastaban para hacer cumplir la ley. Washington publicó primero una proclama y luego envió emisarios de paz. Cuando fracasaron las negociaciones, movilizó a las milicias de Pensilvania, Maryland, Virginia y Nueva Jersey. Las fuentes oficiales y de divulgación histórica suelen cifrar aquella fuerza en cerca de trece mil hombres.

Hay un detalle decisivo: Washington sí acompañó personalmente al ejército en su avance hacia el oeste, pero no ejerció el mando de campaña durante toda la expedición. La documentación de Mount Vernon señala que condujo a una parte de las tropas hasta Bedford, en Pensilvania, y después dejó en manos de Henry Lee y otros mandos la continuación del avance y las operaciones para sofocar la rebelión. Por tanto, resulta más exacto decir que intervino personalmente, en calidad de presidente, en la movilización y acompañó al ejército para mostrar la determinación de la autoridad federal, que imaginarlo dirigiendo en persona toda una campaña de represión.

Al final, la mera presencia de la fuerza armada deshizo la resistencia. Tras la entrada del ejército en el oeste de Pensilvania no hubo ninguna gran batalla propiamente dicha. Se detuvo a unas ciento cincuenta personas; la inmensa mayoría quedó en libertad por falta de pruebas. Solo dos fueron condenadas por traición, y Washington indultó después a ambas. La importancia del desenlace no está en la cantidad de sangre derramada, sino en lo que dejó claro ante todo el país: el gobierno federal no solo podía aprobar leyes, también podía hacerlas cumplir. La investigación actual recuerda, a la vez, que aquella represión no fue una lección impecable de Estado de derecho. La brutalidad en las detenciones y en el traslado de los presos, así como los problemas de procedimiento, dejaron una sombra palpable en la memoria local. Mientras demostraba su capacidad para aplicar la ley, esta construcción generaba nuevos motivos de descontento entre quienes sufrían su aplicación. La adquisición de capacidad y la aparición de sus costes suelen ser las dos caras de un mismo hecho.

6. El resto más profundo: la esclavitud

Más allá de los partidos, del poder ejecutivo y de la aplicación de las leyes, la presidencia de Washington estaba ligada a un resto más profundo que todos ellos. No se trataba de cómo repartir el poder, sino de a quién reconocía la república como miembro de la comunidad. Se trataba de la esclavitud.

La nueva república hizo de la libertad su lenguaje fundacional y, al mismo tiempo, dejó fuera de ese lenguaje a una parte considerable de las personas que vivían en su territorio. Washington encarnaba esa contradicción de la manera más directa. Cuando murió en 1799, había en Mount Vernon trescientas diecisiete personas esclavizadas. Solo ciento veintitrés eran legalmente de su propiedad y, por tanto, podían ser liberadas por disposición de su testamento. Muchas de las demás pertenecían al grupo de esclavos de dote sobre el que su esposa ejercía derechos hereditarios. Tanto Mount Vernon como los estudios dedicados al asunto subrayan que Washington dispuso en su testamento que, en general, las personas esclavizadas de su propiedad fueran liberadas tras la muerte de su esposa. La excepción fue William Lee, cuya libertad debía ser inmediata a la muerte de Washington. Fue una decisión importante y poco habitual, pero afectaba a menos de la mitad de la población esclavizada de la finca. Si ampliamos la perspectiva, algunas estimaciones sitúan en torno a seiscientas setenta el total de personas esclavizadas que tuvo en propiedad o administró a lo largo de su vida.

La cuestión se vuelve más compleja porque Washington sí expresó en privado su inquietud ante la esclavitud y su deseo de una abolición gradual. Los estudios de su correspondencia personal muestran que, durante las décadas de 1780 y 1790, manifestó varias veces que no quería seguir siendo propietario de esclavos, que no deseaba comprarlos, venderlos ni separar a sus familias, y que favorecía una abolición gradual por vía legislativa. En una de esas declaraciones privadas llegó a afirmar que nadie vivo deseaba con más sinceridad que él la adopción de algún plan abolicionista, aunque debía llevarse a cabo mediante la autoridad legislativa. Al mismo tiempo, como presidente, no enarboló públicamente la bandera contra la esclavitud. Más aún: durante su presidencia en Filadelfia hizo rotar en secreto a sus sirvientes esclavizados para eludir la disposición de la ley de abolición gradual de Pensilvania que les permitía obtener la libertad tras seis meses de residencia. En ese contexto, Ona Judge, que vivía esclavizada, huyó en 1796.

La historiografía actual no se limita, por tanto, a dictaminar si Washington estaba o no contra la esclavitud. Se ocupa de una pregunta más estructural: ¿por qué alguien a quien la esclavitud inquietaba cada vez más en privado siguió sosteniendo tan profundamente el orden esclavista en su actuación pública e institucional? La respuesta no puede reducirse a la hipocresía individual: también hay que atender a la fuerza de la estructura. En el Sur de entonces, la esclavitud no era solo una elección moral. Era la base laboral de la economía de plantación, una parte de la riqueza del propio Washington y un componente del compromiso que mantenía unida a la nueva Unión. La inquietud de una persona no podía sacudir una estructura tan profundamente arraigada. De modo que el más hondo de los restos encontró acomodo en el momento fundacional: se aplazó, pero no se resolvió. Reaparecería en los debates de Misuri, estaría a punto de desgarrar esta construcción bajo el fuego de la guerra civil y la obligaría, más de medio siglo después, a reescribir sus reglas más fundamentales. Los fundadores inscribieron la libertad en el lenguaje de la república, pero legaron también ese resto a sus sucesores. Aquí aparece el lado más gravoso de una construcción que no persigue el cierre: puede albergar una contradicción que inquieta incluso a sus propios fundadores y dejar que perdure hasta que quienes vengan después tengan fuerzas para afrontarla.

7. Despedida y retirada: la construcción se impone su primer límite

Lo primero que hay que precisar sobre la despedida de 1796 es qué clase de texto fue. No fue un discurso de salida pronunciado ante el Congreso, sino una carta abierta al público, publicada el 19 de septiembre de aquel año en un periódico de Filadelfia. Tampoco nació de una sola vez. Ya en 1792, cuando Washington había considerado no presentarse a la reelección, Madison preparó para él una primera versión. En 1796, al decidir finalmente retirarse, Hamilton se encargó de buena parte de las revisiones y de la nueva redacción. Pero Washington participó en todo momento en las modificaciones y fijó la versión definitiva. Decir sin más que Hamilton se la escribió es demasiado tosco. Más exactamente: las ideas eran de Washington, Hamilton tuvo un papel enorme en el trabajo de escritura y el borrador de Madison de 1792 formaba también parte importante de la historia del texto.

En lo relativo a los partidos, hay varias expresiones de la carta que importa citar con precisión. Washington advertía contra «el espíritu de partido» —the spirit of party— y se refería de manera especial a las divisiones por criterios geográficos —geographical discriminations—. Esto no significa que previera todas las formas posteriores de lucha partidista, ni que propusiera suprimir cualquier agrupación política. Sí demuestra que veía en la competencia entre facciones un peligro que la república no podía ignorar, sobre todo cuando el enfrentamiento entre ellas daba una oportunidad de intervenir a potencias extranjeras.

En política exterior, uno de los errores de cita más frecuentes consiste en resumir la posición de Washington mediante la expresión «alianzas comprometedoras». No son esas las palabras del texto. Lo que escribió fue que había que evitar las «alianzas permanentes» —permanent alliances—, y añadió expresamente que, en circunstancias excepcionales, el país podía apoyarse en «alianzas temporales para emergencias extraordinarias» —temporary alliances for extraordinary emergencies—. Se oponía, pues, a las ataduras políticas y militares fijas y duraderas, no a toda cooperación temporal, y mucho menos defendía que el país se encerrase en sí mismo. Convertir ese pasaje en una defensa de que Estados Unidos no se aliara jamás con nadie es una simplificación manifiesta.

Pero el verdadero peso de la carta en la historia institucional no procede solo de sus palabras, sino de la acción a la que acompañó: Washington renunció voluntariamente a buscar un tercer mandato. Ninguna ley lo obligaba a dejar el cargo; al contrario, muchos deseaban que siguiera. Precisamente por eso, la decisión adquirió un valor simbólico tan nítido. Mostraba que la presidencia no existía para una persona supuestamente insustituible, sino que debía poder sobrevivir a la salida de cualquier individuo.

Fue la primera vez que esta construcción se impuso un límite a sí misma, y una prueba decisiva de que podía seguir funcionando. En los apartados anteriores hemos visto cómo generaba restos, uno tras otro: los partidos, los límites del poder ejecutivo, los costes de hacer cumplir la ley y, en el fondo de todo, la esclavitud. No los había eliminado; les había dado cabida. Ahora, en el momento de la despedida, le quedaba una última pregunta: cuando se marchara el hombre que había convertido su prestigio personal en legitimidad institucional, ¿podría la construcción mantenerse en pie? Washington respondió retirándose por propia voluntad. Demostró ante el país que esta construcción no dependía de una persona determinada, no necesitaba un centro permanente ni una voluntad única. Podía seguir funcionando sobre la base de conflictos a los que daba cabida y de un poder que cambiaba de manos. Un hombre que anhelaba la unidad terminó confirmando, con su propia salida, una construcción dispuesta a convivir durante mucho tiempo con las discrepancias.

Aquel precedente perduró como norma no escrita. Solo después de que Franklin Roosevelt fuera reelegido para un tercer mandato en 1940 y para un cuarto en 1944, el Congreso propuso la Vigesimosegunda Enmienda, que los estados ratificaron en 1951 y que incorporó formalmente a la Constitución el límite de dos mandatos. Lo más preciso, por tanto, es entender que Washington, al retirarse, realizó el primer acto de autolimitación de la presidencia, y que la enmienda de 1951 se limitó a poner por escrito una norma constitucional que llevaba siglo y medio sin estarlo. El episodio dice mucho sobre el modo de funcionar de esta construcción: muchas de sus reglas más importantes no quedaron fijadas desde el principio. Surgieron primero en la práctica, fueron respetadas durante largo tiempo y solo en un momento posterior recibieron reconocimiento escrito.

8. Conclusión: los restos no se disuelven por sí solos

Si volvemos al punto de partida de esta serie, los ocho años de Washington ofrecen un modelo de cómo empieza a funcionar una construcción que no aspira a cerrarse.

Su contenido fue completándose poco a poco, mediante precedentes, a medida que funcionaba. Del discurso de investidura a las reuniones de gabinete, del programa financiero a las operaciones para hacer cumplir la ley, muchas instituciones que después parecerían evidentes eran todavía elecciones sin forma definitiva. En cuanto se puso en marcha generó un resto que no podía eliminar: el conflicto político mismo. Los partidos se formaron con rapidez a lo largo de las líneas de división financieras, constitucionales, sociales y diplomáticas, y dieron organización a ese conflicto. No fue un fracaso moral de determinadas personas, sino un resultado altamente previsible en un sistema representativo competitivo enfrentado a discrepancias persistentes. La construcción no reprimió esas disputas: las reconoció y les abrió cauces para enfrentarse públicamente. Las crisis diplomáticas abrieron un debate sobre los límites del poder ejecutivo que no se cerraría en los dos siglos siguientes. La Rebelión del Whisky demostró que podía hacer cumplir la ley y, al mismo tiempo, dejó nuevos motivos de descontento entre quienes sufrían su aplicación. En lo más profundo dio cabida a la esclavitud, una contradicción que inquietaba incluso a los fundadores, y aplazó para sus sucesores la tarea de afrontarla. Finalmente, la retirada voluntaria de Washington fue su primer acto de autolimitación y demostró que la construcción no dependía de ninguna persona insustituible.

Lo que más importa recordar es la tensión entre esta construcción y quien la ponía en marcha. Washington anhelaba una unidad sin partidos: una expectativa de cierre. La construcción que debía gobernar había renunciado al cierre desde su diseño y estaba preparada para que las contradicciones duraran y fueran absorbidas por la estructura. Del encuentro entre ambas cosas terminó emergiendo la lógica de la construcción. Las disputas surgieron de todos modos, los partidos aparecieron de todos modos y las instituciones los reconocieron. Los límites del poder ejecutivo siguieron abiertos; el resto de la esclavitud quedó reservado al futuro; y el poder siguió funcionando después de que un hombre se marchara.

Precisamente porque tantas cosas de esta construcción aún estaban por decidir, las elecciones personales adquirieron un efecto amplificado. «El hombre indispensable» es uno de los motivos más conocidos de la historiografía sobre Washington. Una tradición muy arraigada insiste en que, cuando sus instituciones eran más frágiles, Estados Unidos contó con un dirigente cuyo prestigio nacional no tenía rival y que estaba dispuesto a convertir esa autoridad personal en legitimidad institucional. Según esa lectura, tal coincidencia fue casi una condición decisiva para la supervivencia de la república. El juicio tiene fundamento; no hace falta negarlo. La investigación actual, sin embargo, tiende también a devolver a Washington a su contexto estructural. Recuerda que muchas cosas atribuidas a su inventiva personal fueron, en realidad, respuestas impuestas conjuntamente por los departamentos que creaba el Congreso, las crisis diplomáticas, la necesidad de información del ejecutivo y las carencias de capacidad del Estado naciente. Contarlo bien no exige elegir entre un determinismo de los grandes hombres y un determinismo de las estructuras. Washington fue importante, desde luego. Pero no porque decidiera él solo el curso de la historia, sino porque se encontraba en un punto en el que nada se había consolidado todavía y cada una de sus decisiones tenía más posibilidades de cristalizar en un precedente para la posteridad. Tan inexacto es convertirlo en un gran hombre insustituible como reducirlo a un símbolo sin importancia. Estamos más cerca de la realidad si decimos que sus decisiones fueron tan decisivas precisamente porque la estructura aún no estaba fijada. Ni el gran hombre lo determina todo ni lo determina todo la estructura: la indeterminación de esta deja espacio para que se amplifiquen las elecciones individuales. Y esto vale para toda la serie. La construcción y el individuo no son explicaciones que se excluyan; cuanto menos fijada está la estructura, mayor es el efecto que pueden alcanzar las decisiones de una persona.

La construcción se había puesto en marcha. No había resuelto ninguno de los restos fundamentales que generaba; tan solo había empezado a darles cabida, uno por uno. Las disputas entre partidos reaparecerían de inmediato en las siguientes elecciones y, cuando surgiera la voluntad de reprimir la disidencia por ley, harían aflorar su primer impulso de cerrarse. Esa es la historia de Adams. La esclavitud, el resto más profundo, aguardaría a esta construcción más adelante, hasta que, sometida a su mayor presión, no tuviera más remedio que afrontar la cuestión que había quedado pendiente desde su fundación.