Faut-il un supérieur commun pour coopérer ?

Laissons un instant de côté les vrais pays de la carte. Imaginons une bourgade appelée Trois-Frontières. Trois voisins y ont autrefois signé un cessez-le-feu et un accord de retrait. Les voici de retour dans l’ancienne douane. Cette fois, il ne s’agit pas d’arrêter la guerre, mais de préparer une coopération durable.

L’histoire a été inventée pour l’article théorique ; elle ne désigne pas à mots couverts un groupe de pays réels. Nul besoin de retenir d’emblée les trois noms : les Cités-États unies des fins, UCSE ; l’Union des nations du Telos, NUT ; et la République démocratique des fins, DRP. Regardons d’abord ce qui arrive après les signatures.

L’année de l’accord, un député de la DRP demande : sommes-nous en train d’entrer dans un État plus grand ? Désormais, qui décidera : Trois-Frontières ou notre propre Assemblée populaire ?

La question n’a rien de mesquin. Chacun doit déjà faire face aux organes de son pays. Un dispositif commun vient maintenant s’y ajouter. S’il peut vraiment donner directement des ordres, un pouvoir supplémentaire se place au-dessus de cette personne. Si elle demande pourquoi, son député habituel pourra-t-il encore lui répondre ? Et devant qui le nouvel organe devra-t-il s’expliquer ?

Le ministre des Affaires étrangères répond que le pacte n’a donné à aucun organe commun le pouvoir d’ordonner quoi que ce soit à la République. C’est une réponse, mais pas toute la réponse. L’absence de supérieur sur le papier ne prouve pas qu’il n’en apparaîtra pas un dans les actes.

Que peuvent réellement faire les gens de ce bâtiment ?

Le Pacte de Trois-Frontières prévoit un lieu de réunion, un secrétariat chargé de conserver les dossiers et une commission pouvant recevoir les plaintes individuelles. Chaque pays possède une voix. Il n’y a ni armée ni police communes. Le secrétaire général peut interroger un pays, pas lui ordonner de changer ses lois. La commission des plaintes peut rendre un avis, pas envoyer des agents l’imposer.

Ces organes et ces dispositions ne représentent qu’une organisation possible dans l’histoire, pas la recette d’une organisation internationale idéale. Il faut surtout préciser les pouvoirs : que peut-on demander, que peut-on décider, et qui agit après la décision ? Le nom prestigieux d’une institution ne répond à aucune de ces questions.

Pendant la rédaction, quelqu’un a bien proposé une autre voie : un parlement, une cour et une force de défense communs, pour avancer peu à peu vers une union plus vaste. La proposition n’était pas absurde. Elle touchait au moins une difficulté réelle : quand plusieurs pays restent en désaccord, on voudrait quelqu’un capable d’arrêter effectivement le conflit. Elle n’a pas été retenue.

Cela ne signifie pas que plusieurs pays ne pourraient jamais former un seul État. Si leurs habitants le décident selon leurs droits respectifs, il s’agit d’un autre engagement, dont il faudra sérieusement assumer les conséquences. Ce qui ne convient pas, c’est de posséder déjà le pouvoir de décider pour les parties et de faire exécuter la décision par la force, tout en se présentant comme un simple lieu de liaison qui n’aurait donc pas à subir les contraintes correspondantes.

Une force commune rend la distinction concrète. Si une fonction commune peut ordonner son déploiement sans décision propre de chaque pays, elle détient déjà un certain pouvoir. L’appellation « force de coordination » ne saurait le dissimuler. Inversement, la seule force obligatoire d’un jugement ne suffit pas à faire de la cour un supérieur. Il faut aussi regarder quelles compétences lui ont été confiées et comment ses décisions passent par le droit de chaque pays pour prendre effet.

Dans une coopération, ce qui s’ajoute le plus discrètement n’est souvent pas un grand immeuble, mais un droit de décider que personne n’avait cédé. Une urgence, une commodité, un souci d’efficacité font franchir un petit pas. À la longue, le lieu prévu pour se concerter peut déjà décider à la place des autres.

C’est pourquoi ce parcours commence par circonscrire sa question : comment coopérer si les États ne veulent pas établir au-dessus d’eux une autorité commune dotée de moyens de contrainte ? Nous choisissons une forme à examiner. Nous ne décrivons pas ainsi toutes les organisations internationales réelles et nous n’interdisons pas aux autres formes d’exister.

Sans supérieur commun, nos actes concernent encore les autres

L’objection la plus directe est celle-ci : à quoi sert un accord si personne ne peut, en dernier ressort, le faire respecter par la force ? Un pays vous ignore ; faut-il seulement le regarder faire ?

Il faut reconnaître la difficulté. Parfois, on ne parvient effectivement pas à empêcher ce qui arrive. Inscrire un problème au dossier ne libère pas aussitôt ceux qui souffrent. On ne peut pas les consoler en disant que cela finira forcément par servir. Encore moins promettre qu’une institution donnée apportera toujours la paix.

Mais entre « je t’ordonne » et « je ne fais rien », l’espace est vaste. Les parties peuvent conclure des accords qui les engagent, interroger une décision déjà prise, conserver les réponses et les silences, cesser d’apporter le concours qu’elles acceptaient jusque-là. D’autres pourront consulter ces dossiers avant de commercer, de prêter ou d’agir ensemble.

Tout cela ne devient pas vide parce qu’il manque un commandant général. Retirer son concours change une situation. Publier une pièce que seuls quelques-uns avaient vue change les raisons sur lesquelles les autres peuvent juger. Mais modifier une situation ne donne pas encore le droit de décider de la vie de l’autre.

Ne plus vous vendre un bien n’est pas la même chose qu’entrer dans votre ville pour décider qui a le droit de sortir. Dans le premier cas, je décide d’abord de mon concours ; dans le second, je prends en main les décisions sur place. Cela n’innocente pourtant pas toutes les ruptures d’approvisionnement. Si les mesures rendent la vie impossible, « vous pouvez toujours refuser » risque de ne plus être qu’une phrase. La possibilité du refus se vérifie dans les faits, pas dans le mot « volontaire » écrit sur le document.

Empêcher un pays de pénétrer par la force chez un autre et d’y décider pour les habitants constitue encore une autre affaire. Empêcher l’agresseur de décider pour eux ne nous donne pas la qualité pour fixer leur avenir. Qui envoie les troupes, sur quel fondement et jusqu’où combattre : ces questions appellent des réponses séparées. Nous y reviendrons. L’absence de supérieur commun ne signifie pas ici qu’une attaque obligerait à rester spectateur.

Pourquoi essayer malgré tout cette voie exigeante ? Parce qu’avoir raison ne constitue pas non plus un laissez-passer illimité pour décider à la place des autres. Quand quelqu’un a préparé l’avenir d’un lieu, même sincèrement, même avec des résultats apparemment heureux, ses habitants peuvent encore n’être que les exécutants d’une réponse qui n’est pas la leur.

Ce n’est pas davantage un bouclier offert à n’importe quel gouvernement contre le regard extérieur. La manière dont un État traite les siens reste ouverte aux questions. « Je ne décide pas à votre place » n’a rien à voir avec « ce qui vous arrive ne regarde personne ». L’espace à laisser est celui où les personnes peuvent reprendre leur jugement et se développer, pas celui où un dirigeant peut se dispenser de répondre.

Quand on dit « nous avons décidé », qui reste dans la phrase ?

Après la signature à Trois-Frontières, certains journaux présentent le nouvel ensemble comme « au-dessus des trois pays ». Le bulletin du secrétariat exige au contraire que les documents publiés au nom du système précisent l’organe qui a décidé, le nombre de voix et le vote de chaque pays.

Cela ressemble à une petite affaire de rédaction administrative. En réalité, la précision préserve des personnes qui disparaissent facilement dans les grands mots : quel représentant a exprimé ce vote, selon quelle procédure a-t-il reçu sa compétence, à qui doit-il s’expliquer de retour dans son pays ? Dans la formule « volonté commune », ces questions peuvent s’évanouir d’un coup.

Participer ne procure pas non plus un insigne de bon pays. Plusieurs membres peuvent agir très différemment selon les sujets. Soutenir aujourd’hui une procédure ouverte aux questions n’empêche pas de vouloir la faire taire demain. Il faut lire les actes accomplis, pas les noms ni une carte d’identité valable pour l’éternité.

La signature n’efface pas davantage les écarts de puissance. Marchés, prêts, routes maritimes et forces armées des grands pays continuent d’influencer, depuis l’extérieur de la salle, ce qui s’y décide. Une voix par État n’est pas une formule magique. Un organe qui appartient en principe à tous peut devenir le prolongement de l’un d’eux. Pour l’éviter, de beaux statuts ne suffisent pas : le plus faible peut-il dire non ? Les personnes touchées disposent-elles d’un chemin pour faire entrer leur question ?

Surtout, « les États sont égaux » ne doit pas masquer les gens qui vivent en eux. En dernier ressort, ce sont des personnes qu’il s’agit de protéger, pas les États eux-mêmes. Ils sont ici des lieux d’engagement et de responsabilité. Au bout des décisions, il y a les habitants du fleuve, l’enfant qui attend des papiers, les paysans dont les réserves ont été réquisitionnées. Respecter les pays pour qu’ils ne soient pas pris en main par d’autres sert à protéger les personnes contre cette prise en main, pas à laisser l’État avaler toutes leurs questions.

La coopération doit donc rester ouverte dans au moins deux directions : elle peut interroger ses membres et être interrogée par ceux qu’elle affecte. Si une réunion commune adopte une mesure qui sépare des familles ou prive des cliniques frontalières de médicaments, elle ne peut répondre : « Nous ne faisons que coordonner ; les États qui exécutent portent toute la responsabilité. » Décision commune et exécution concrète ont chacune leur part.

C’est à l’endroit le moins brillant de cette voie que l’honnêteté importe le plus. Le problème peut continuer, l’avis rester sans suite, la protection arriver trop tard. On ne peut se féliciter de n’avoir établi aucun supérieur puis retirer ces conséquences du compte.

Gardons pour commencer l’ancienne douane de Trois-Frontières en mémoire. Elle a une adresse, des gens s’y réunissent, des dossiers y restent. L’utilité de la coopération ne tient pas à l’installation d’une personne qui répondrait désormais pour tous. Elle tient à la possibilité de continuer à interroger chaque réponse qui s’y forme.