Braucht Zusammenarbeit einen gemeinsamen Vorgesetzten?

Legen wir die wirklichen Länder auf der Landkarte für einen Augenblick beiseite. Stellen wir uns einen Grenzort namens Dreigrenzen vor. Drei Nachbarstaaten haben dort schon einmal einen Waffenstillstand und den Abzug ihrer Truppen vereinbart. Nun betreten sie erneut das alte Zollhaus. Diesmal soll nicht ein Krieg aufhören. Eine dauerhafte Zusammenarbeit soll beginnen.

Die Geschichte ist für die zugrunde liegende Arbeit erfunden worden; sie spielt nicht verdeckt eine bestimmte Gruppe wirklicher Länder nach. Ihre Namen müssen wir nicht gleich auswendig lernen: der Verbund von Zweck-Stadtstaaten, kurz UCSE, der Bund der Zweck-Nationen, NUT, und die Demokratische Zweck-Republik, DRP. Sehen wir zunächst, was nach dem Unterzeichnen geschieht.

Noch im Jahr des Abschlusses fragt ein Abgeordneter der DRP: Treten wir damit einem größeren Staat bei? Entscheidet künftig Dreigrenzen oder unsere eigene Volksversammlung?

Das ist keine kleinliche Frage. Ein Mensch muss sich bereits mit den Organen seines eigenen Landes auseinandersetzen. Nun kommt eine gemeinsame Einrichtung hinzu. Kann diese tatsächlich unmittelbar Befehle erteilen, steht über ihm eine weitere Macht. Könnte sein bisheriger Abgeordneter noch erklären, weshalb etwas geschieht? Und wem müsste das neue Organ seinerseits antworten?

Der Außenminister erklärt, der Vertrag habe keinem gemeinsamen Organ das Recht gegeben, der Republik Befehle zu erteilen. Das ist eine Antwort, aber noch nicht die ganze. Dass auf dem Papier kein Vorgesetzter vorgesehen ist, beweist nicht, dass später im Handeln auch keiner entsteht.

Was dürfen die Menschen in diesem Gebäude eigentlich tun?

Der Vertrag von Dreigrenzen bestimmt einen Tagungsort und ein Sekretariat zur Aufbewahrung der Unterlagen. Er schafft außerdem einen Ausschuss, bei dem Einzelpersonen Beschwerden einreichen können. Jeder Staat hat eine Stimme; eine gemeinsame Armee oder Polizei gibt es nicht. Der Generalsekretär darf Fragen stellen, aber keinem Land eine Gesetzesänderung befehlen. Der Beschwerdeausschuss kann Stellung nehmen, jedoch niemanden schicken, um seine Auffassung mit Zwang durchzusetzen.

Diese Organe und Artikel sind eine mögliche Einrichtung innerhalb der Geschichte, keine Musterlösung für internationale Organisationen. Entscheidend ist, Befugnisse auszusprechen: Was darf gefragt, was entschieden werden, und wer setzt eine Entscheidung anschließend um? Ein eindrucksvoller Behördenname beantwortet keine dieser Fragen.

Beim Entwurf wurde durchaus ein anderer Weg vorgeschlagen: ein gemeinsames Parlament, ein Gericht und eine Verteidigungsarmee, aus denen nach und nach ein größerer Zusammenschluss werden könnte. Der Vorschlag war nicht unvernünftig. Er berührte wenigstens eine wirkliche Schwierigkeit: Wenn mehrere Staaten sich nicht einigen, wünscht man sich jemanden, der den Streit wirksam anhalten kann. Angenommen wurde er nicht.

Das besagt nicht, dass mehrere Staaten niemals einen gemeinsamen Staat bilden dürften. Entscheiden sich die dort lebenden Menschen nach ihren jeweiligen Gesetzen dafür, ist das eine andere Sache, deren Folgen ernsthaft übernommen werden müssen. Unzulässig wäre etwas anderes: Man erlangt tatsächlich die Macht, anstelle der Beteiligten zu entscheiden und Entscheidungen zwangsweise durchzusetzen, bezeichnet sich aber weiter als bloße Kontaktstelle, die deshalb die entsprechenden Begrenzungen nicht brauche.

An einer gemeinsamen Truppe wird das anschaulich. Darf ein gemeinsames Amt sie einsetzen, ohne dass die einzelnen Staaten selbst darüber entscheiden, besitzt dieses Amt bereits eine bestimmte Macht. Die Bezeichnung ‚Koordinierungskräfte‘ kann sie nicht verdecken. Umgekehrt macht schon die Verbindlichkeit einer gerichtlichen Entscheidung das Gericht nicht notwendig zum Vorgesetzten. Man muss prüfen, welche Befugnisse die Beteiligten ihm übertragen haben und wie seine Entscheidungen durch die jeweiligen eigenen Rechtsordnungen umgesetzt werden.

Was bei Zusammenarbeit am ehesten unbemerkt hinzukommt, ist oft kein großes Gebäude, sondern eine Entscheidungsbefugnis, die ursprünglich niemand abgegeben hatte. Einmal ist es dringend, einmal bequem, einmal effizienter, eine kleine Grenze zu überschreiten. Mit der Zeit kann der Ort, an dem man sich zunächst nur gemeinsam beraten wollte, bereits für andere entscheiden.

Darum begrenzen diese Essays zunächst ihre Frage: Wie ist Zusammenarbeit möglich, wenn die Staaten keine gemeinsame, mit Zwangsmitteln ausgestattete Instanz über sich errichten wollen? Wir wählen eine Möglichkeit zur Untersuchung aus. Wir beschreiben nicht sämtliche wirklichen internationalen Organisationen nach einem einzigen Muster und verbieten auch keine anderen Möglichkeiten.

Ohne Vorgesetzten heißt nicht: ohne Beziehung zueinander

Der naheliegende Einwand lautet: Was nützt eine Vereinbarung, wenn am Ende niemand ihre Einhaltung erzwingen kann? Ein Staat ignoriert dich – und du kannst nur zusehen?

Die Schwierigkeit dieses Einwands muss stehen bleiben. Manchmal lässt sich tatsächlich nichts aufhalten. Wer ein Problem aktenkundig macht, befreit damit nicht augenblicklich die Menschen, die gerade darunter leiden. ‚Irgendwann wird es schon nützen‘ ist hier kein Trost. Noch weniger lässt sich versprechen, eine bestimmte Einrichtung werde immer Frieden bringen.

Doch zwischen ‚Ich befehle dir‘ und ‚Ich tue gar nichts‘ liegt ein weiter Raum. Die Beteiligten können sich durch Abkommen selbst binden, eine bereits getroffene Entscheidung hinterfragen, Antworten und ausstehende Antworten festhalten oder die eigene, bisher freiwillig geleistete Mitwirkung einstellen. Andere können solche Unterlagen prüfen, bevor sie weiteren Handel treiben, Kredite vergeben oder gemeinsam handeln.

All das wird nicht dadurch zu leeren Worten, dass ein Oberkommandierender fehlt. Wer seine Unterstützung beendet, verändert die Lage. Wer bisher nur wenigen bekannte Unterlagen veröffentlicht, verändert die Grundlage, auf der andere urteilen. Eine Lage zu verändern heißt allerdings noch nicht, das Recht zu besitzen, das Leben der anderen an ihrer Stelle zu führen.

Ich verkaufe dir ein bestimmtes Gut nicht mehr: Das ist etwas anderes, als in deine Stadt einzumarschieren und dort zu bestimmen, wer sein Haus verlassen darf. Zunächst entscheide ich im ersten Fall über meine Mitwirkung; im zweiten übernehme ich dortige Entscheidungen. Aber deshalb wird nicht jeder Lieferstopp harmlos. Machen die Maßnahmen ein Weiterleben unmöglich, kann ‚Ihr könnt euch ja weiter weigern‘ zur bloßen Floskel werden. Ob eine Weigerung tatsächlich möglich bleibt, muss man an der Lage prüfen, nicht am Wort ‚freiwillig‘ im Dokument.

Einen Staat daran zu hindern, mit Gewalt in einen anderen einzudringen und über dessen Menschen zu verfügen, ist wiederum eine andere Sache. Wer verhindert, dass jemand für andere entscheidet, erwirbt damit nicht das Recht, nun selbst die Zukunft der Geschützten festzulegen. Wer Truppen entsendet, aus welchen Gründen und bis wohin sie kämpfen, bleibt jeweils zu beantworten; darauf kommen wir später eigens zurück. Ohne gemeinsame übergeordnete Instanz heißt hier nicht, dass man bei einem Angriff nur zuschauen dürfte.

Weshalb dennoch diesen mühsamen Weg versuchen? Weil auch das Richtige kein unbegrenzter Passierschein ist, für andere zu entscheiden. Selbst wenn die Planenden aufrichtig sind und das Ergebnis gut aussieht: Menschen, deren Zukunft jemand anders fertig eingerichtet hat, können weiterhin nur die Antwort eines anderen vollziehen.

Damit erhält auch keine Regierung einen Schutzschild gegen die Außenwelt. Wie ein Staat die eigenen Menschen behandelt, bleibt fragbar. ‚Ich entscheide nicht für dich‘ ist etwas völlig anderes als ‚Was bei dir geschieht, geht niemanden etwas an‘. Offenbleiben soll der Raum, in dem Menschen wieder selbst urteilen und sich entwickeln können, nicht ein Raum, in dem Machthaber nicht antworten müssen.

Wer bleibt im Satz, wenn es heißt: Wir haben entschieden?

Nach der Unterzeichnung in Dreigrenzen beschreiben manche Zeitungen die neue Einrichtung als ‚über den drei Staaten‘ stehend. Ein Rundschreiben des Sekretariats verlangt dagegen, dass jede im Namen des Systems ausgegebene Urkunde nennt, welches Organ entschieden hat, mit wie vielen Stimmen und wie die einzelnen Staaten abgestimmt haben.

Das klingt nach einer kleinen Vorschrift für die Aktenführung. Tatsächlich bewahrt sie einige Menschen davor, hinter großen Worten zu verschwinden: Welcher Vertreter gab diese Stimme ab? Nach welchem Verfahren erhielt er seine Befugnis? Wem muss er zu Hause Rechenschaft geben? In der Formel ‚der Wille aller‘ gehen diese Fragen leicht mit einem Mal verloren.

Auch die Mitgliedschaft verleiht kein Abzeichen des guten Staates. Mitglieder können bei verschiedenen Fragen sehr unterschiedlich handeln. Wer heute ein Verfahren unterstützt, in dem Nachfragen möglich sind, möchte es morgen vielleicht zum Schweigen bringen. Zu lesen sind die Handlungen, nicht die Namen oder ein für immer gültiger Ausweis.

Unterschiede der Macht verschwinden ebenfalls nicht mit der Unterschrift. Märkte, Kredite, Schifffahrtswege und militärische Stärke großer Länder wirken weiter von außerhalb des Sitzungsraums auf die Entscheidungen darin ein. Eine Stimme je Staat ist keine Magie. Auch ein angeblich allen gehörendes Organ kann zum verlängerten Arm eines Beteiligten werden. Um das zu verhindern, genügt keine schöne Satzung. Kann die schwächere Seite Nein sagen? Können Betroffene ihre Fragen hineintragen?

Vor allem darf die Gleichheit der Staaten nicht die Menschen in ihnen verdecken. Staaten sind nicht das Leben, dessen Schutz letztlich zählt. Hier sind sie Stellen, die Zusagen geben und Verantwortung tragen. Von ihren Entscheidungen betroffen sind schließlich Menschen am Fluss, ein Kind, das auf Papiere wartet, oder Bauern, denen ihre Vorräte genommen wurden. Dass Länder nicht von anderen übernommen werden sollen, dient dazu, Menschen vor Übernahme zu schützen – nicht dazu, dass ein Staat ihre sämtlichen Fragen verschluckt.

Deshalb muss Zusammenarbeit in mindestens zwei Richtungen offen sein: Sie kann Mitglieder befragen und muss sich von den Menschen befragen lassen, auf die sie wirkt. Beschließt eine gemeinsame Sitzung ein Verfahren, das Familien trennt oder Grenzkliniken von Arzneien abschneidet, kann sie nicht erwidern: ‚Wir koordinieren nur; verantwortlich sind allein die ausführenden Staaten.‘ Gemeinsame Entscheidung und konkrete Ausführung haben jeweils ihren eigenen Anteil.

Gerade an ihrer wenig glanzvollen Seite braucht diese Form von Zusammenarbeit die meiste Ehrlichkeit: Ein Problem kann weiterbestehen, eine Stellungnahme folgenlos bleiben, Schutz zu spät kommen. Man darf sich nicht für den Verzicht auf einen Vorgesetzten loben und gleichzeitig diese Folgen aus der Rechnung streichen.

Behalten wir zunächst das alte Zollhaus von Dreigrenzen im Gedächtnis. Es hat eine Adresse, Menschen kommen dort zusammen, Unterlagen bleiben zurück. Ob daraus nützliche Zusammenarbeit wird, hängt nicht davon ab, ob nun jemand im Gebäude für alle antwortet. Es hängt davon ab, ob jede dort entstandene Antwort weiter befragt werden kann.