Warum gilt eine Vereinbarung auch ohne Vorgesetzten?

Als Steinschlucht den Beitritt beantragt, stimmen zwei der drei anderen Länder rasch zu. Eines tut es nicht. Steinschlucht wartet fünf Monate.

Nennen wir diese fünf Monate nicht vorschnell ein Versagen des Verfahrens. In der erfundenen Geschichte haben die Staaten vereinbart, neue Mitglieder nur mit der schriftlichen Zustimmung aller aufzunehmen. Könnte der Generalsekretär sagen: ‚Es wurde lange genug gewartet; das gilt jetzt als Zustimmung‘, wäre Einstimmigkeit nur so lange ernst gemeint, wie niemand widerspricht.

Das Warten hat selbstverständlich einen Preis. Steinschlucht kontrolliert den einzigen Seeweg vom Spiegelsee zum offenen Meer und hat lediglich elf Millionen Einwohner. Der nicht zum System gehörende Hochlandbund will seinen Beitritt verhindern. Von dort kommen etwa siebzig Prozent seines Brennstoffs; drei Banken erhalten zudem Schreiben über anstehende Prüfungen ihrer Zahlungsabwicklung. Das Land kann nicht erst die Begründungen sämtlicher Staaten abwarten, bevor dieser Druck es trifft.

Die fehlende Zustimmung kommt von der DRP, der Demokratischen Zweck-Republik. Im selben Sommer schließt sie mit dem Hochlandbund einen günstigen langfristigen Düngemittelvertrag. Manche Abgeordnete halten beides für unabhängig voneinander, andere finden das zeitliche Zusammentreffen auffällig. Die wissenschaftliche Arbeit stellt keinen Handel zwischen den beiden Vorgängen fest. Auch der Essay darf Mutmaßungen nicht zu Insiderwissen auffüllen.

Nach fünf Monaten stimmt die Volksversammlung der DRP der Aufnahme zu. Auch Steinschluchts eigene Landesversammlung billigt den Beitritt: Von 180 Sitzen entfallen 121 Stimmen auf Ja, 59 auf Nein. Das Landesrecht verlangt 120. Die Zustimmung liegt genau eine Stimme darüber.

Eine Vereinbarung, die scheinbar einfach ‚allen‘ gehört, entsteht tatsächlich erst, indem verschiedene Menschen verschiedene Schwellen durchlaufen.

Zustimmen heißt nicht, jeden Tag erneut zu nicken

Eine Vereinbarung ohne gemeinsamen Vorgesetzten wird leicht mit einer Stimmungsliste verwechselt: Heute habe ich Lust und handle, morgen nicht mehr. Wäre sie das, könnte niemand sein Leben auf sie stützen.

Man kann sich aber mit einer Vereinbarung auch darauf festlegen, künftig einem bestimmten Verfahren zu folgen. Die Staaten können vorab bestimmen, welche Arten von Fragen nach Mehrheit entschieden werden und welche eine erneute Zustimmung aller verlangen. Dass eine spätere Abstimmung nicht den eigenen Wünschen entspricht, setzt das zuvor anerkannte Verfahren nicht plötzlich außer Kraft. Die Mehrheit gilt aufgrund dieses angenommenen Verfahrens, nicht weil viele Menschen von Natur aus mehr entscheiden dürften.

Der Vertrag der Geschichte unterscheidet deshalb: Neue Mitglieder und neue gemeinsame Bindungen brauchen Einstimmigkeit. Bei Fragen zu schon Geschehenem und beim Anlegen einer gemeinsamen Dokumentation liegt der Schlüssel zum Beginn dagegen nicht bei der befragten Seite. Die jeweiligen Stimmenzahlen und Befangenheitsregeln sind eine mögliche Ausgestaltung, nicht die einzig mögliche.

So muss Zusammenarbeit weder zu einer übergeordneten Stelle werden, die unablässig neue Forderungen hinzufügen kann, noch bei jeder Verstimmung selbst die vereinbarten Nachfragen verlieren. Ein Mitglied kann eine zusätzliche Pflicht ablehnen. Es kann damit nicht so tun, als habe die bisherige Pflicht nie bestanden.

Auch ‚Es hat zugestimmt‘ muss noch genauer gelesen werden. Die 121 Stimmen genügen nach Steinschluchts Recht für den Beitritt. Sie verwandeln die 59 Gegenstimmen nicht in Zustimmung. Der Staat stimmt durch sein eigenes Verfahren zu; nicht jeder Einwohner spricht innerlich denselben Satz. Die Gegner können die Sache später weiterhin über die Wege im eigenen Land hinterfragen.

Dass Steinschlucht nach dem Beitritt ebenso eine Stimme hat wie die DRP, beschreibt die Stellung beider Länder innerhalb der gemeinsamen Einrichtung. Es behauptet nicht, jeder einzelne Mensch beider Länder erhalte dadurch dasselbe politische Repräsentationsgewicht. Eine Stimme je Staat beseitigt weder Bevölkerungsunterschiede noch den Einfluss der Starken auf die Schwächeren. Sie soll hier verhindern, dass Marktgröße, Einwohnerzahl oder militärische Macht unmittelbar in einen zusätzlichen Platz bei der Abstimmung umgetauscht werden.

Der Beitrittsantrag ist auch kein Gesuch, von einer einzelnen Großmacht aufgenommen zu werden. Dreigrenzen liegt im NUT, dem Bund der Zweck-Nationen. Das Sekretariat arbeitet dort, ohne dass sein Gaststaat deshalb mehr Befugnisse erhielte. Wer den Ort bereitstellt oder den Zusammenschluss angestoßen hat, darf dafür Anerkennung bekommen. Daraus folgt nicht automatisch: ‚Also bestimme künftig ich.‘

Das neue Abkommen scheitert; der Fluss fließt weiter

Nach dem Beitritt begegnet Steinschlucht einer weiteren Vereinbarung, die es nicht unterzeichnen will. Diesmal geht es nicht um Mitgliedschaft, sondern um den Fluss.

Der Wolkenfluss fließt vom NUT durch das Gebiet der UCSE, des Verbunds von Zweck-Stadtstaaten, und schließlich ins Meer. Beide Länder haben seit Langem ein Abkommen über Wasserverteilung und Hochwassermeldungen. Ein Schiedsspruch hat die Anforderungen an Durchfluss und Datenübermittlung konkretisiert. Steinschluchts Schluchtwasser ist ein Nebenfluss. Nach dessen Beitritt entwirft das Sekretariat ein dreiseitiges Flussgebietsprotokoll, um Datenaustausch und gemeinsame Regelungen auf diesen Zufluss auszuweiten.

Steinschlucht lehnt die Unterschrift ab. Zum einen beschränkt der Kreditvertrag für sein Kraftwerk die Weitergabe von Betriebsdaten an Dritte; die kreditgebende Bank gibt sie nicht frei. Zum anderen hält der Wasserausschuss der Landesversammlung den im neuen Entwurf geforderten Mindestdurchfluss während der Trockenzeit in Jahren der Speicherfüllung für zu hoch. Diese zwei Gründe dürfen nicht zu ‚Es will eben nicht kooperieren‘ verschmolzen werden. Auch eine flussabwärts hilfreiche Regelung kostet flussaufwärts etwas.

Ohne Unterschrift kommt das neue dreiseitige Abkommen nicht zustande. UCSE und NUT schließen anschließend eine bilaterale Ergänzung und übermitteln die ihnen zugänglichen Daten an die Datenstation des Sekretariats. Damit können sie weder Steinschlucht zur Vertragspartei erklären noch an seiner Stelle die Herausgabe von Kraftwerksdaten zusagen.

Im selben Sommer versagt ein Schleusentor des Kraftwerks; im Notfall wird Wasser abgelassen. Steinschlucht benachrichtigt den NUT erst vierzig Minuten nach Beginn. Zwei Dörfer unterhalb werden überflutet, ein Mensch stirbt. Apfelstadt erhält weitergeleitete Stationsdaten und gibt neun Stunden vor dem Eintreffen der Flutspitze eine Warnung aus.

Fragen an Steinschlucht sind nun nicht gleichbedeutend mit dem Zwang, das gescheiterte neue Abkommen nachträglich zu unterzeichnen. Beim Beitritt hat es die Meldepflicht im bestehenden Vertrag bereits angenommen: Könnte ein Vorgang Menschen in einem anderen Land betreffen, wird vorab gewarnt; reicht die Zeit dafür nicht, wird unmittelbar danach gemeldet. Diese Pflicht wartet nicht auf das Zustandekommen des dreiseitigen Flussprotokolls.

Neues und altes Abkommen müssen also auseinanderbleiben. Die neue Datenanforderung abzulehnen macht die zugesagte Benachrichtigung nicht unverbindlich. Auch den Kreditvertrag muss man nach seinem Gegenstand lesen: Betriebsdaten sind eine Sache, eine rechtzeitige Meldung nach dem Ablassen von Wasser eine andere. ‚Der Vertrag erlaubt es nicht‘ darf nicht verdecken, was der Vertrag gar nicht verbietet.

Im Winter vereinbaren Steinschlucht und NUT ein telefonisches Meldeverfahren vor Wasserablass. Das ist ein Fortschritt, schließt aber die Vorgänge des Sommers nicht ab. Die Benachrichtigung beim nächsten Mal und die zwei überschwemmten Dörfer mit einem Toten lassen sich nicht in einem Feld „erledigt“ zusammenfassen.

Auch die Datenstation ist wirklich nützlich. Apfelstadt erhält durch sie neun Stunden. Die Betriebsdaten des Kraftwerks fehlen nach wie vor. Die neun Stunden sind ein wirklicher Gewinn, die nicht erhaltenen Daten eine wirkliche Lücke. Wer nur den Gewinn anerkennt, macht aus Zusammenarbeit Werbung. Wer nur die Lücke sieht, streicht den tatsächlich geleisteten Schutz aus der Rechnung.

Für wen und wie weit kann eine Vereinbarung etwas zusagen?

Am Fluss sieht man leicht: Aus einem Abkommen auszutreten ist nicht dasselbe, wie aus dem Leben der anderen zu verschwinden. Steinschlucht unterschreibt nicht; das Wasser fließt trotzdem weiter. Beenden zwei Länder ihre Zusammenarbeit, erkennt eine Flut deshalb keine neuen Grenzen. Gerade ohne gemeinsame übergeordnete Stelle muss genau aufgeschrieben werden, was schon zugesagt ist und was noch nicht.

Aber selbst das Einverständnis aller Staaten erlaubt nicht jeden Vertragsinhalt. Stellen wir uns eine Rückführungsregel vor, die Menschen an einen Ort ausliefert, an dem ihnen Folter oder Haft ohne Verfahren drohen. Mehrere staatliche Unterschriften ersetzen nicht die Zustimmung der Gefährdeten und verringern nicht automatisch die Verantwortung der Unterzeichnenden ihnen gegenüber. Dies ist eine philosophische Forderung dieser Essays, kein hier vorweggenommenes Rechtsurteil in einem wirklichen Fall.

Ebenso teilt eine gemeinsame Aufnahmeregel zunächst die Lasten der beteiligten Staaten auf, nicht die bereits angekommenen Menschen wie Fracht. Man kann nicht erklären, Zusammenarbeit diene den Menschen, und sie zugleich in ihrem Namen aus den Entscheidungen herausnehmen. Wie Risiken geprüft und Aufenthaltsorte bestimmt werden, verlangt entsprechendes Recht und konkrete Urteile. Ein Grundsatz erledigt diese Arbeit nicht stellvertretend.

Mit jedem zusätzlichen Gegenstand einer Vereinbarung lohnt deshalb die Frage: Welches Problem löst sie? Warum muss man es gemeinsam behandeln? Wer trägt die Kosten? Gefordert wird nicht, möglichst wenige Artikel zu schreiben. Hochwasserwarnungen, grenzüberschreitende Beschwerden und öffentliche Unterlagen können genaue Verfahren brauchen. Weniger werden sollen Befugnisse, deren Notwendigkeit nicht erklärt wurde – nicht der Schutz, den Menschen tatsächlich benötigen.

Die gemeinsame Regelung darf sich auch mit Vorgängen innerhalb eines Mitglieds befassen. Wer beispielsweise ein Verfahren für Individualbeschwerden anerkennt, hat bereits zugesagt, in dessen Umfang zu antworten. Innere Angelegenheiten zu behandeln ist nicht automatisch ihre Übernahme. Dass das gemeinsame Verfahren dort nachfragen kann, berechtigt das gemeinsame Organ nicht, dieses Land nun selbst zu regieren.

Auch einen Handelsvertrag zwischen einem Mitglied und einem außenstehenden Staat darf das gemeinsame Organ nicht bloß deshalb verwerfen, weil andere Mitglieder ihn nicht mögen. Ob der Vertrag alte Pflichten beeinträchtigt oder tatsächlich andere unter Druck setzt, bleibt jeweils fragbar. Soll eine neue gemeinsame Begrenzung hinzukommen, ist der Weg einer neuen Vereinbarung nötig. Ein vorübergehendes Missfallen darf ihn nicht heimlich ersetzen.

Die schwierigsten Fragen bleiben bestehen. Jemand kann seine Zustimmung zu einem neuen Vertrag lange zurückhalten; manche Daten können dauerhaft fehlen; ein starker Außenstehender kann durch Macht außerhalb des Sitzungsraums Druck ausüben. Sauber unterschiedene Verfahren nehmen der Zusammenarbeit nicht sämtliche Schwierigkeiten ab.

Doch es muss nicht nur zwei Antworten geben: Entweder entscheidet ein Zentrum für alle, oder jedes Versprechen kann jederzeit verfallen. Der Fluss zeigt einen Weg dazwischen. Was bereits zugesagt ist, verlangt eine Antwort in genau diesem Umfang. Was noch nicht zugesagt ist, darf nicht als versprochen ausgegeben werden. Und eine später verbesserte Regel darf die zuvor erlittenen Schäden nicht überdecken.

Manchmal erhält eine Vereinbarung ihr Gewicht gerade durch die Geduld, diese Dinge nicht zusammenzuwerfen.