Sans supérieur, pourquoi un accord tient-il encore ?

Quand l’État des Gorges-de-Pierre demande à entrer, deux des trois autres pays acceptent vite. Le troisième ne donne pas son accord. Les Gorges-de-Pierre attendent donc cinq mois.

Ne qualifions pas trop vite ces cinq mois de panne de la procédure. Dans cette histoire imaginaire, les pays ont prévu l’accord écrit de tous pour admettre un membre. Si le secrétaire général pouvait dire : « L’attente a assez duré, votre silence vaut maintenant accord », l’unanimité ne serait sérieuse que tant que personne ne s’oppose.

Attendre a bien entendu un coût. Les Gorges-de-Pierre contrôlent l’unique route maritime entre la mer Miroir et le large, avec seulement onze millions d’habitants. La Fédération des Hauts-Plateaux, extérieure au système, ne souhaite pas leur adhésion. Elle leur fournit environ sept dixièmes de leur combustible ; trois banques reçoivent aussi des lettres annonçant un examen de leurs opérations de règlement. Le pays ne peut attendre que toutes les explications soient terminées avant de subir la pression.

Le pays qui tarde à consentir est la DRP, la République démocratique des fins. Cet été-là, elle signe avec les Hauts-Plateaux un contrat d’engrais à long terme et à prix avantageux. Certains députés n’y voient aucun rapport ; d’autres jugent la coïncidence troublante. L’article ne tranche pas l’existence d’un marché entre les deux affaires. L’essai ne doit pas davantage transformer le soupçon en révélations sur les coulisses.

Au bout de cinq mois, l’Assemblée populaire de la DRP approuve l’admission. L’assemblée des Gorges-de-Pierre autorise à son tour l’adhésion : sur 180 sièges, 121 voix pour, 59 contre. La loi locale exige 120 voix. Le résultat dépasse le seuil d’une seule voix.

Un accord qui paraît appartenir simplement à « tous » se forme ainsi : par des personnes différentes, franchissant des seuils différents.

Consentir, ce n’est pas redire oui chaque jour

On imagine facilement un accord sans supérieur comme un simple reflet de l’humeur du jour : aujourd’hui je veux, demain je ne veux plus. S’il n’était que cela, personne ne pourrait organiser sa vie en s’y fiant.

Mais accepter un accord peut aussi consister à accepter une certaine procédure pour la suite. Les pays peuvent déterminer d’avance les catégories de questions qui relèveront de la majorité et celles qui exigeront un nouvel accord de tous. Qu’un vote ultérieur nous déplaise ne rend pas soudain caduque la procédure admise. La majorité tire son effet de cette procédure reconnue, pas d’un droit naturel du plus grand nombre.

Le pacte de l’histoire distingue donc les cas. Admettre un membre ou ajouter une nouvelle obligation commune demande l’unanimité. En revanche, pour interroger des actes déjà accomplis et constituer un dossier, on ne remet pas la clé de l’ouverture à la partie interrogée. Les nombres de voix et les règles de déport précis sont une façon de l’écrire, pas la seule.

Cette distinction permet de ne pas transformer la coopération en un supérieur toujours capable d’ajouter des exigences, sans perdre pour autant les questions déjà convenues dès qu’un membre se fâche. On peut refuser une obligation supplémentaire. On ne peut pas faire comme si la précédente n’avait jamais existé.

Il faut encore déplier la phrase « cet État a consenti ». Les 121 voix suffisent selon le droit des Gorges-de-Pierre pour rendre l’adhésion effective. Les 59 voix contre ne deviennent pas pour autant des voix pour. C’est un consentement de l’État formé par ses procédures, pas la même phrase prononcée intérieurement par chaque habitant. Les opposants gardent ensuite les voies de leur pays pour continuer à questionner ce choix.

De même, donner une voix aux Gorges-de-Pierre comme à la DRP décrit la place des deux pays dans l’ensemble commun. Cela ne signifie pas que chacun de leurs habitants reçoit le même poids de représentation politique. Une voix par État ne supprime ni les écarts démographiques ni l’influence du puissant sur le faible. Ici, elle cherche à empêcher de convertir directement un marché, une population ou une force militaire en une voix supplémentaire.

Demander l’adhésion, ce n’est pas non plus demander l’hospitalité d’une grande puissance particulière. Trois-Frontières se trouve sur le territoire du NUT, l’Union des nations du Telos. Le secrétariat y travaille, sans que l’État d’accueil gagne ainsi de nouvelles compétences. Fournir un lieu ou avoir pris l’initiative mérite d’être reconnu. Ces contributions ne deviennent pas automatiquement : « Donc, désormais, c’est moi qui décide. »

Le nouvel accord échoue ; le fleuve continue de couler

Après son entrée, les Gorges-de-Pierre rencontrent un autre accord qu’elles ne veulent pas signer. Il ne s’agit plus d’adhésion, mais d’un fleuve.

Le fleuve des Nuages passe du NUT aux Cités-États unies des fins, l’UCSE, avant de rejoindre la mer. Les deux pays ont depuis longtemps un accord de partage de l’eau et d’alerte sur les crues ; un arbitrage a précisé les débits et la transmission des données. L’Eau-des-Gorges en est un affluent. Après l’adhésion du pays, le secrétariat rédige un protocole de bassin à trois pour étendre à cet affluent les données et les arrangements communs.

Les Gorges-de-Pierre refusent de signer. D’une part, le prêt de la centrale limite la transmission de données d’exploitation à des tiers et la banque prêteuse refuse de les libérer. D’autre part, la commission de l’eau de l’assemblée juge trop élevé le débit d’étiage demandé par le nouveau projet pendant les années de remplissage du réservoir. Ces deux raisons ne se fondent pas en « ils ne veulent pas coopérer ». Un dispositif utile en aval a aussi un coût en amont.

Sans la signature, le nouvel accord à trois n’existe pas. L’UCSE et le NUT concluent alors un complément bilatéral : ils transmettront les données auxquelles ils ont accès à la station du secrétariat. Cet accord ne peut faire des Gorges-de-Pierre une partie au contrat ni promettre à leur place les données de la centrale.

Le même été, une vanne de la centrale tombe en panne ; une évacuation d’eau d’urgence commence. Les Gorges-de-Pierre ne préviennent le NUT que quarante minutes après le début. Deux villages en aval sont inondés, une personne meurt. Apple City reçoit les données relayées d’une station et avertit neuf heures avant l’arrivée du pic de crue.

Interroger les Gorges-de-Pierre ne consiste plus ici à leur imposer après coup le nouvel accord qui n’a pas abouti. En adhérant, elles ont déjà accepté l’obligation d’alerte du pacte : prévenir à l’avance de ce qui pourrait toucher les gens d’un autre pays ; si le temps manque, prévenir immédiatement après. Cette obligation n’attend pas le protocole de bassin à trois pour s’appliquer.

Il faut donc séparer l’ancien engagement du nouveau. Refuser une nouvelle demande de données n’annule pas l’alerte déjà promise. Le prêt doit lui aussi être lu selon son objet : les données d’exploitation sont une chose, l’alerte rapide après un lâcher d’eau en est une autre. « Le contrat l’interdit » ne permet pas d’y dissimuler ce qu’il n’interdit pas.

En hiver, les Gorges-de-Pierre et le NUT conviennent d’une alerte téléphonique avant les lâchers d’eau. C’est un progrès, mais cela ne règle pas ce qui s’est passé pendant l’été. La manière de prévenir la prochaine fois ne se confond pas avec les deux villages inondés et la personne morte cette fois-ci dans une case unique intitulée « réglé ».

La station de données a elle aussi vraiment servi. Elle a donné neuf heures à Apple City. Les données d’exploitation de la centrale restent pourtant indisponibles. Les neuf heures sont un gain réel ; les données manquantes, une lacune réelle. Ne retenir que le gain transforme la coopération en propagande. Ne voir que la lacune efface la protection qui a effectivement eu lieu.

Jusqu’où, et pour qui, un accord peut-il engager ?

Sur un fleuve, on voit facilement que sortir d’un accord ne revient pas à sortir de la vie des autres. Les Gorges-de-Pierre ne signent pas ; l’eau descend quand même. Deux pays cessent de coopérer ; la crue ne reconnaît pas pour autant une nouvelle frontière. Puisqu’aucun supérieur commun n’est prévu, il importe d’autant plus d’écrire précisément ce qui est promis et ce qui ne l’est pas encore.

Même l’accord de tous les pays n’autorise cependant pas n’importe quelle clause. Imaginons un dispositif de renvoi imposant de livrer des gens là où les attendent la torture ou la détention sans procès. Les signatures de plusieurs pays ne valent pas consentement des personnes en danger et ne diminuent pas automatiquement la responsabilité des signataires envers elles. Il s’agit d’une exigence philosophique de ce parcours, pas d’un jugement juridique rendu ici sur une affaire réelle.

De même, un accord de partage de l’accueil répartit d’abord les parts que les pays doivent assumer, pas les personnes arrivées comme des marchandises. On ne peut dire que la coopération est faite pour les gens puis, en son nom, les retirer de la décision. Évaluer les risques et organiser les destinations demande un droit adapté et un jugement concret. Un principe ne s’en charge pas à leur place.

Chaque sujet supplémentaire confié à l’accord mérite donc ces questions : quel problème traite-t-il, pourquoi faut-il le traiter ensemble, sur qui tombe le coût ? Il ne s’agit pas de demander le moins de clauses possible. Alerte aux crues, plaintes transfrontalières et dossiers publics peuvent avoir besoin de procédures détaillées. Ce qu’il faut réduire, ce sont les pouvoirs ajoutés sans justification de leur nécessité, pas les garanties réellement nécessaires aux personnes.

Un arrangement commun peut aussi concerner des faits internes à un membre. Accepter une procédure de plainte individuelle, par exemple, engage déjà à répondre dans le champ prévu. Toucher à une affaire intérieure ne revient pas automatiquement à la prendre en main. Qu’une procédure commune puisse poser la question ne permet pas à son organe de gouverner désormais le pays à sa place.

Un organe commun ne peut pas davantage rejeter un accord commercial conclu par un membre avec un pays extérieur au seul motif que les autres ne l’aiment pas. Ses effets sur l’exécution d’engagements existants et les pressions qu’il peut exercer restent à interroger séparément. Ajouter une nouvelle restriction commune exige un nouvel accord. Une contrariété passagère ne peut en tenir secrètement lieu.

Le plus difficile demeure. Quelqu’un peut tarder longtemps à consentir au nouvel accord ; certaines données peuvent rester inaccessibles ; une puissance extérieure peut peser par des moyens situés hors de la salle. Distinguer correctement les procédures ne permet pas à la coopération de faire disparaître toutes ces difficultés.

Au moins n’est-elle pas condamnée à deux réponses : ou bien un centre décide pour tous, ou bien chaque promesse s’annule à volonté. Le fleuve donne à voir un passage entre les deux. Ce point a déjà été promis : il faut en répondre. Le suivant ne l’a pas encore été : on ne peut feindre le contraire. Et même si l’on améliore ensuite le dispositif, on ne recouvre pas les pertes déjà subies.

Le poids d’un accord tient parfois à cette patience qui refuse de tout confondre.