¿Hace falta un jefe común para cooperar?

Dejemos por un momento los países reales del mapa. Imaginemos una localidad fronteriza llamada Villa de las Tres Fronteras. Allí tres vecinos firmaron acuerdos de alto el fuego y retirada de tropas. Tiempo después vuelven a entrar en el viejo edificio de aduanas. Esta vez no vienen a terminar una guerra, sino a preparar una cooperación duradera.

Es una historia ficticia del artículo original, no una representación de determinados países reales. No hace falta aprenderse los tres nombres de golpe: Unión de Ciudades-Estado de los Fines, UCSE; Unión Nacional del Telos, NUT; República Democrática de los Propósitos, DRP. Miremos primero lo que ocurre después de firmar.

El año de la firma, un parlamentario de DRP pregunta: ¿nos estamos incorporando a un país mayor? En adelante, ¿quién tendrá la última palabra: Villa de las Tres Fronteras o nuestro propio Parlamento Popular?

La pregunta no es mezquina. Alguien que ya debía tratar con los órganos de su país se encuentra ahora con una organización compartida adicional. Si esta puede darle órdenes directamente, tendrá otra capa de poder por encima. Cuando quiera saber por qué se hace algo, ¿podrá contestar todavía su antiguo representante? ¿Y ante quién responderá el órgano nuevo?

El ministro de Exteriores contesta que el pacto constitucional no ha concedido a ningún órgano común potestad para ordenar a la República. Es una respuesta, pero no toda la respuesta. Que el papel diga que no hay superior no demuestra que lo que se haga después tampoco lo establezca.

¿Qué pueden hacer quienes están en ese edificio?

El Pacto de las Tres Fronteras prevé un lugar de reunión, una secretaría que conserva registros y un comité capaz de recibir reclamaciones individuales. Cada país tiene un voto. No hay ejército ni policía comunes. El secretario general puede preguntar, no ordenar que un país cambie sus leyes. El comité puede emitir opiniones, no enviar a nadie a ejecutarlas por la fuerza.

Estas instituciones y cláusulas son una organización posible dentro de la historia, no la respuesta modelo para diseñar organizaciones internacionales. Importa precisar competencias: qué se puede preguntar, qué se puede decidir y quién hará efectivo lo decidido. Un nombre institucional imponente no contesta esas preguntas.

Durante la redacción sí se propone otro camino: crear Parlamento, tribunal y ejército de defensa comunes y avanzar poco a poco hacia una unión mayor. La propuesta tiene razones; al menos reconoce una dificultad real: cuando varios países no logran resolver una disputa, es comprensible querer que alguien pueda ponerle fin. No se adopta.

No estamos diciendo que varios países jamás puedan convertirse en uno. Si las personas de esos lugares lo deciden conforme a sus respectivos ordenamientos, será otra decisión que habrá que asumir seriamente. Lo inadmisible es adquirir de hecho poder para decidir por las partes e imponer lo decidido y seguir diciendo que solo se es un lugar de enlace, como si así no correspondieran los límites de ese poder.

Una fuerza militar conjunta lo muestra con claridad. Si un cargo común puede ordenar su despliegue sin que cada país lo decida por sí mismo, hay que reconocer qué poder posee ese cargo. Llamar al ejército «fuerza de coordinación» no puede ocultarlo. A la inversa, que un tribunal dicte sentencias vinculantes tampoco basta para declararlo superior: hay que examinar las competencias que le confiaron las partes y cómo se ejecutan sus decisiones mediante las leyes propias de cada país.

Lo que se añade a escondidas durante la cooperación no suele ser un gran edificio, sino una facultad de decidir que nadie había entregado. Una urgencia, una comodidad, una mejora de eficiencia permiten cruzar un pequeño tramo. Con el tiempo, el lugar donde antes se deliberaba juntos ya puede decidir por los demás.

Por eso la serie acota primero una pregunta: si los países no quieren establecer sobre sí un superior común con capacidad de imponer decisiones, ¿cómo pueden cooperar? Es una forma de cooperación que elegimos examinar. No es una descripción uniforme de todas las organizaciones reales ni una prohibición de que existan otras formas.

No tener superior no es no tener nada que ver unos con otros

La objeción más directa es esta: sin una instancia capaz de imponer en último término el cumplimiento, ¿para qué sirve el pacto? Si un país te ignora, ¿solo te queda mirar?

Hay que aceptar la dificultad. A veces, en efecto, no se consigue detener lo que ocurre. Escribir una pregunta en el registro no libera inmediatamente a quien sufre. No podemos consolarlo diciendo que «algún día servirá», ni garantizar que un sistema siempre produzca paz.

Pero entre «te lo ordeno» y «no hacer nada» hay un espacio amplio. Las partes pueden pactar obligaciones propias, preguntar por decisiones ya tomadas, registrar respuestas y vacíos de respuesta y retirar la colaboración que estaban dispuestas a ofrecer. Quienes piensen comerciar, prestar o actuar conjuntamente con ellas pueden consultar esos registros antes de decidir.

No todo eso se vuelve vacío porque falte un mando general. Retirar la propia cooperación cambia una situación; hacer público un documento que antes solo conocían unos pocos cambia también la base sobre la que juzgan otros. Pero cambiar una situación no concede por ello autoridad para decidir cómo debe vivir el otro.

Por ejemplo, dejar de venderte un suministro no es entrar en tu localidad y decidir quién puede salir de casa. Lo primero decide ante todo mi cooperación; lo segundo se apropia de las decisiones de allí. Eso tampoco convierte toda interrupción del suministro en algo inocuo: si la medida impide a las personas seguir viviendo, «pueden negarse a obedecer» puede quedar en una frase vacía. Hay que comprobar si existe margen real para negarse, no si el documento contiene la palabra «voluntario».

Detener a un país que entra por la fuerza en otro para decidir por sus habitantes es, de nuevo, otra actuación. Impedirle decidir por otros no otorga autoridad para determinar el futuro de los protegidos. Quién envía tropas, por qué y dónde detiene la operación son preguntas distintas que deben responderse; volveremos expresamente a ellas. No establecer un superior común no se convierte aquí en la obligación de mirar sin hacer nada ante un ataque.

¿Por qué intentar un camino tan trabajoso? Porque ni siquiera tener razón es un pase ilimitado para decidir por otros. Aunque quien organiza el futuro de un lugar sea sincero y el resultado parezca bueno, las personas de allí pueden seguir limitándose a cumplir la respuesta que alguien les escribió.

Eso tampoco entrega a ningún gobierno un escudo frente al exterior. Cómo trata un país a sus habitantes sigue pudiendo preguntarse. «No decidiré por ustedes» no significa «lo que les pasa no tiene nada que ver con nadie más». El espacio que se conserva es para que las personas vuelvan a juzgar y crezcan, no para que el gobernante quede exento de responder.

Cuando decimos «lo hemos decidido todos», ¿quién sigue dentro de la frase?

Tras la firma en Villa de las Tres Fronteras, algunos periódicos sitúan la nueva organización «por encima de los tres países». La secretaría exige en su boletín, en cambio, que los documentos emitidos en nombre del sistema identifiquen el órgano que los produjo, el número de votos favorables y el voto de cada país.

Parece un detalle administrativo. Conserva, sin embargo, a varias personas que desaparecen en las palabras grandes: quién representó a un país al votar, mediante qué procedimiento obtuvo su competencia y ante quién tendrá que explicar lo hecho al volver. Basta decir «la voluntad de todos» para que esas preguntas se pierdan de golpe.

Participar tampoco entrega una insignia de «país bueno». Los miembros pueden actuar de maneras muy distintas según el asunto. Quien hoy apoya un procedimiento abierto a preguntas quizá quiera silenciarlo mañana. Hay que leer los actos, no el nombre ni una identidad certificada para siempre.

Las diferencias de fuerza tampoco desaparecen con las firmas. El mercado, los créditos, las rutas marítimas y la potencia militar de un país grande seguirán influyendo desde fuera de la sala en las decisiones de dentro. Un país, un voto no es magia. Una organización nominalmente de todos puede acabar prolongando el poder de uno. Para evitarlo no basta con unos estatutos atractivos: hay que mirar si la parte pequeña puede decir que no y si los afectados tienen una vía para introducir su pregunta.

Sobre todo, «los Estados son iguales» no debe ocultar a las personas que viven dentro. En último término, se trata de proteger a las personas, no al Estado en sí. Aquí los Estados son lugares desde los que se promete y se responde. Quienes reciben al final los efectos son las familias del río, los niños que esperan documentos y los agricultores a los que se requisó el grano. Respetar que un país no sea sometido al mando de otro busca impedir que se someta del mismo modo a las personas; no autoriza al Estado a tragarse todas sus preguntas.

La cooperación debe abrirse, como mínimo, en dos direcciones: puede interpelar a sus miembros y debe poder ser interpelada por las personas a las que afecta. Si una reunión común adopta un mecanismo que separa familias o deja a las clínicas fronterizas esperando medicamentos, no puede decir: «Solo coordinamos; toda la responsabilidad es de los Estados que ejecutan». La decisión común y la ejecución concreta tienen cada una su parte.

El aspecto menos brillante de este camino es también donde más honestidad necesita. Los problemas pueden continuar, las opiniones quedarse sin ejecución y la protección llegar tarde. No podemos felicitarnos por no haber creado un superior y, al mismo tiempo, borrar de la cuenta esas consecuencias.

Recordemos por ahora la vieja aduana de Villa de las Tres Fronteras. Tiene una dirección, personas que se reúnen y registros que pueden conservarse. Que esta cooperación sea útil no depende de que allí se siente alguien que responda por todos, sino de que se pueda seguir preguntando por cada respuesta que se formule allí.