Comment un sac de farine traverse les sanctions

En mars 1997, les premières denrées du programme « pétrole contre nourriture » sont arrivées en Irak. Le nom évoque un échange direct : le pétrole sort, la nourriture entre. Le chemin réel était beaucoup plus long.^[1]

Il fallait d’abord autoriser l’exportation de pétrole. Les recettes entraient dans un compte séquestre administré par l’ONU, les demandes d’achat suivaient leurs procédures, puis les marchandises étaient transportées et distribuées. Il s’agissait surtout de l’argent tiré de la vente du pétrole irakien, pas simplement de distribuer des aliments donnés par l’extérieur.^[3]

Suivons un sac de farine sur ce trajet. Qui autorise son entrée ? Qui décide de l’usage de l’argent ? Qui doit l’acheminer ? Et qui peut demander de réexaminer l’arrangement initial si ce sac arrive en retard, manque ou ne suffit pas à résoudre les difficultés de la vie ?

L’arrivée de la farine importe. Mais faire parvenir de la nourriture et permettre aux personnes touchées de faire remonter leurs questions sont deux capacités différentes.

L’interdiction s’adresse aux États, ses effets entrent dans les vies

On ne peut commencer cette histoire comme si l’Irak n’était que le pays sanctionné. En août 1990, il a envahi le Koweït. Le 6 août, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 661 en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations Unies, imposant des restrictions commerciales et financières pour obtenir le retrait et rétablir l’autorité du gouvernement légitime du Koweït. Les sanctions avaient une origine qu’on ne peut omettre : un État avait attaqué son voisin par la force.^[2]

La résolution demandait aux États d’empêcher les échanges et fournitures de ressources visés, avec une exception pour les produits à usage strictement médical et pour les denrées alimentaires dans des circonstances humanitaires. Elle n’interdisait pas littéralement l’entrée de tout médicament et de toute nourriture. Mais entre l’exception écrite et ce que les hôpitaux ou familles pouvaient obtenir restaient l’argent, les autorisations, les transports et les installations.^[2]

La décision ne s’est pas arrêtée à New York. Les États devaient appliquer les restrictions dans les échanges, paiements et transports qu’ils contrôlaient. C’est par ces actes précis que l’obligation commune devenait réelle. Que les derniers contrôles soient nationaux ne rend pas la décision internationale sans effet.

L’exécutant a lui aussi sa place. L’origine d’une restriction, son application nationale, les autorisations possibles et le point où un retard apparaît doivent être recherchés séparément. L’origine commune n’exonère pas automatiquement chaque exécution ; l’exécution nationale ne dispense pas davantage la conception commune de répondre.

Après la guerre de 1991, une mission interinstitutions envoyée par l’ONU avait déjà averti du risque de catastrophe humanitaire grave. Une proposition permettant des ventes limitées de pétrole pour financer les besoins humanitaires avait été faite cette année-là ; le gouvernement irakien ne l’avait pas acceptée. La résolution 986 a ensuite créé le programme en 1995. Les modalités d’application et le début des exportations ont attendu 1996 ; les premières denrées ne sont arrivées que l’année suivante.^[3]

Entre ces dates, il n’y a pas du vide. L’existence d’un programme ultérieur ne signifie pas que les premières difficultés aient reçu une réponse à temps. Le refus irakien ne peut pas non plus être coupé du récit pour ne laisser qu’une seule partie qui aurait choisi. Demander qui aurait dû agir autrement exige d’abord de garder à l’image les décisions de chaque partie.

Pour qui voulait éviter une nouvelle guerre sans pour autant rester inactif face à une agression, la pression économique avait ses raisons. Il faut les prendre au sérieux. Mais l’absence de bombes ne signifie pas que la vie quotidienne n’en paie aucun prix. Exercer une pression et savoir qui la supporte principalement restent deux questions.

Quand la nourriture arrive, que manque-t-il encore ?

Le compte séquestre reliait une partie des recettes pétrolières aux importations humanitaires, tout en contrôlant leurs usages. Au centre et au sud, le gouvernement irakien distribuait sous observation de l’ONU. Dans les trois gouvernorats du nord, l’ONU exécutait le programme. Prétendre qu’un seul organisme livrait partout de la même manière fausserait la répartition des responsabilités.^[3]

Recettes, autorisations et arrivages ne sont pas non plus la même quantité. Dans son bilan de 2003, l’ONU distinguait contrats approuvés, marchandises arrivées et fournitures encore en fabrication ou en transport. Les revenus dépendaient aussi des cours du pétrole et des conditions d’exportation. Une approbation n’est pas un sac de farine déjà reçu.^[1]

L’examen des contrats a lui-même évolué. Après la nouvelle procédure de 2002, ce n’était plus la majorité des contrats de fournitures humanitaires qui passait devant le comité des sanctions, mais principalement ceux comprenant des articles de la Liste d’articles à examiner. Une image fixe des autorisations ne décrit pas toutes les années du programme.^[1]

Ces précisions ne sont pas seulement des tracas administratifs. Assouplir un contrôle ou en maintenir un autre peut changer ce qui arrive et quand. À l’inverse, si le financement ou le transport manque, un contrat approuvé de plus n’ajoute pas une quantité équivalente de sécurité à la vie.

Les rations ont réellement aidé beaucoup de personnes à vivre. Le contexte des sanctions ne leur retire pas toute valeur. Mais une personne n’est pas un tableau qu’on solderait en remplissant la case des calories. Recevoir une ration n’est pas la même chose que pouvoir acheter, grâce à ses revenus, une nourriture adaptée, continuer à travailler et prendre soin des siens.

En septembre 2003, une évaluation de terrain de la FAO et du Programme alimentaire mondial distinguait expressément l’offre alimentaire de la capacité à se procurer des aliments. Leur présence sur les marchés ou dans la production nationale ne donne pas automatiquement du pouvoir d’achat aux ménages. Le rapport traitait conjointement de la guerre, des sanctions, de la sécheresse et du déclin économique, sans tout expliquer par une cause unique.^[4]

Il faut garder une distinction : reconnaître la nourriture effectivement apportée ne dispense pas de demander pourquoi une société dépend autant des rations. Poser la seconde question ne demande pas de déprécier cette aide. Les deux tâches ne se remplacent pas.

Reconstruire la vie dépasse souvent la liste des fournitures. L’eau, l’électricité, les soins et les revenus sont liés. Davantage de nourriture peut beaucoup compter sans remettre à elle seule en état tout un réseau de vie endommagé. Ce n’est pas refuser le secours : c’est ne pas écrire que toutes les autres tâches sont finies parce qu’une partie a été accomplie.

Ne pas faire parler un chiffre qui ne tient pas

La mortalité infantile est l’une des controverses les plus connues et les plus facilement répétées sans vérification à propos des sanctions irakiennes. En 2000, Ali et Shah ont publié, à partir d’une enquête de 1999, une étude faisant état d’une forte hausse de la mortalité au centre et au sud pendant la guerre et les sanctions. Cette conclusion a eu un grand retentissement ; on ne peut faire comme si elle n’avait jamais existé.^[5]

Mais on ne peut pas davantage la conserver telle quelle comme le bilan des pertes aujourd’hui établi. En 2017, Dyson et Cetorelli ont comparé plusieurs enquêtes de ménages d’après-guerre. Elles ne confirmaient pas la hausse forte et durable précédemment annoncée. Les auteurs ont formulé un jugement grave : les données de 1999 du centre et du sud auraient été manipulées. C’est une critique scientifique argumentée, à attribuer à ses auteurs et à sa date, pas un fait discrètement rebaptisé constat judiciaire.^[6]

Cet essai ne fait donc pas reposer son propos sur un total spectaculaire de morts d’enfants. Il ne transporte pas non plus les objections ultérieures en 1991 pour prêter aux contemporains toutes les recherches à venir. Qu’une analyse récente ébranle un chiffre souvent cité ne signifie pas que la guerre, les restrictions économiques et les difficultés de la vie n’aient jamais existé.

Une dégradation ne permet pas non plus de calculer directement quelle part de chaque perte revient aux sanctions, aux destructions de guerre, aux choix du gouvernement ou aux autres conditions. Refuser une précision factice n’est pas refuser d’enquêter sur les responsabilités. C’est demander à chaque étape les preuves qui lui correspondent.

Sans chiffre immense, une question précise reste possible : la personne qui reçoit une ration peut-elle invoquer ce qu’elle a subi pour demander à une instance indépendante de revoir l’arrangement qui s’applique à elle ?

Les résolutions et procédures de fournitures citées ici prévoient des rapports des États, des demandes contractuelles, des examens et des paiements. Les missions permanentes ou les organismes de l’ONU déposaient souvent les demandes. Ces voies ne formaient pas pour autant un tribunal que les habitants pourraient saisir directement pour obtenir une indemnisation des dommages causés par les sanctions générales.^[2][7]

Cela ne rend pas tout le monde muet. Des chercheurs peuvent enquêter, des organismes d’aide rendre compte, des États demander une modification, et les habitants ne sont pas absolument sans expression. Mais voir ses difficultés rapportées par d’autres et pouvoir déclencher soi-même une procédure qui traitera sa demande restent différents. C’est cette seconde voie que nous examinons, sans déclarer inexistantes toutes les autres voix.

Il serait également trompeur d’emprunter à l’affaire Kadi la procédure individuelle de radiation d’une liste pour ajouter après coup une porte à cette histoire. Les habitants soumis à de larges restrictions commerciales ne sont pas des noms qu’on peut retirer un par un d’une liste antiterroriste. Des mesures plus ciblées peuvent peut-être réduire certains coûts collatéraux, mais elles posent une autre question : pourquoi cette personne précisément ?

La lecture parallèle de Kadi ne trace donc pas une ligne droite de mauvaises sanctions vers de bonnes. Les personnes et objets visés, les méthodes de pression et les ordres juridiques accessibles diffèrent. La comparaison porte sur la manière dont les personnes entrent dans une décision et peuvent lui demander de se confronter de nouveau à elles.

Il faut que beaucoup accomplissent leur tâche pour qu’un sac de farine traverse les sanctions. Son arrivée peut être un soutien réel. Mais la table n’est pas le terme du chemin. Qui s’y assied peut encore demander : pourquoi cette vie m’est-elle échue, quelles restrictions restent nécessaires, qui entend mes raisons et qui a la capacité de changer cela ?