Cómo atraviesa las sanciones un saco de harina

En marzo de 1997 llegaron a Irak los primeros alimentos del Programa Petróleo por Alimentos. El nombre parece describir un intercambio directo: sale petróleo, entra comida. El recorrido real era bastante más largo.^[1]

Había que autorizar primero la exportación de petróleo. Sus ingresos entraban en una cuenta de depósito administrada por las Naciones Unidas, las solicitudes de compra seguían los procedimientos correspondientes y después se transportaban y distribuían los productos. El programa gastaba principalmente el dinero obtenido por Irak de sus ventas de petróleo. No era, sin más, repartir alimentos donados desde fuera.^[3]

Si seguimos un saco de harina por ese recorrido, aparecen varias preguntas: quién le permite entrar, quién decide cómo se emplea el dinero, quién se ocupa de que llegue y quién puede pedir que se vuelva a examinar el acuerdo inicial cuando la harina llega tarde, falta o no resuelve las dificultades de la vida.

Que la harina llegue importa. Pero que un sistema consiga hacer entrar alimentos no significa que las personas afectadas puedan hacer volver sus preguntas hasta quienes decidieron ese sistema.

La prohibición se dirige a los Estados; sus efectos entran en la vida

La historia no puede empezar presentando a Irak solamente como el país sancionado. En agosto de 1990 invadió Kuwait. El 6 de agosto, el Consejo de Seguridad aprobó la Resolución 661 al amparo del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas: restricciones comerciales y financieras para exigir la retirada y restablecer la autoridad del Gobierno legítimo de Kuwait. El origen de las sanciones no puede omitirse: un Estado había atacado por la fuerza a su vecino.^[2]

La resolución exigía a los Estados impedir el comercio y los suministros comprendidos en sus disposiciones. Exceptuaba los productos destinados estrictamente a fines médicos y, en circunstancias humanitarias, los alimentos. No era una orden que prohibiera literalmente la entrada de cualquier medicamento o comida. Aun así, entre una excepción escrita y que hospitales y familias obtengan lo necesario siguen estando el dinero, los permisos, el transporte y las instalaciones.^[2]

La orden no se quedó en Nueva York. Cada país tenía que aplicar las restricciones en los intercambios, los pagos y el transporte que podía controlar. La decisión común adquiría fuerza mediante esos actos concretos. Que los últimos controles estuvieran en manos nacionales no vuelve irrelevante la decisión internacional.

Tampoco desaparece el papel de quien ejecuta. De dónde procede una restricción, cómo se aplica en el país, qué productos pueden aprobarse y dónde se produce una demora son cuestiones que deben rastrearse por separado. El origen común no exonera automáticamente cada acto de ejecución; la ejecución nacional no libera al diseño común de tener que responder.

Después de la guerra de 1991, una misión interinstitucional enviada por las Naciones Unidas ya advirtió del riesgo de una catástrofe humanitaria grave. Ese año se propuso permitir ventas limitadas de petróleo iraquí para sufragar necesidades humanitarias, pero el Gobierno iraquí no aceptó. La Resolución 986 creó en 1995 el Programa Petróleo por Alimentos; el acuerdo de aplicación y el comienzo de las exportaciones no llegaron hasta 1996. Los alimentos llegaron al año siguiente.^[3]

Entre esas fechas no hay un espacio vacío. Que después existiera un programa no significa que las dificultades iniciales se atendieran a tiempo. Tampoco se puede borrar que el Gobierno rechazó propuestas anteriores para hacer parecer que solo una parte tomó decisiones. Para discutir quién debió actuar de otra manera, debemos mantener a la vista lo que cada parte ya había decidido.

Para quien no quería otra guerra, pero tampoco podía permanecer indiferente a una invasión, la presión económica tenía razones. Merecen tomarse en serio. Sin embargo, no utilizar bombas no significa no imponer costes a la vida. Que una medida ejerza presión y quién soporte principalmente esa presión siguen siendo preguntas distintas.

Hay alimentos. ¿Qué sigue faltando?

La cuenta de depósito vinculaba una parte de los ingresos petroleros a las importaciones humanitarias y controlaba su destino. En el centro y el sur, el Gobierno iraquí distribuía bajo observación de las Naciones Unidas; en las tres provincias del norte, la propia organización ejecutaba el programa. Decir que una sola institución entregaba toda la comida del país del mismo modo describiría mal el reparto de responsabilidades.^[3]

Los ingresos, las aprobaciones y las llegadas tampoco son una misma cifra. En su balance de 2003, las Naciones Unidas distinguieron los contratos autorizados, los suministros ya recibidos y los que seguían en producción o transporte. Indicaron además la dependencia de los ingresos respecto del precio y las condiciones de exportación del petróleo. Una autorización no es un saco de harina ya entregado.^[1]

También cambió la revisión de los contratos. Con el nuevo procedimiento de 2002, ya no se remitía al Comité de Sanciones la mayoría de los contratos de suministros humanitarios, como antes, sino principalmente los que contenían productos incluidos en la Lista de Examen de Mercancías. Una imagen fija de la aprobación no puede representar todos los años del programa.^[1]

No son meras complicaciones de oficina. Relajar un requisito o conservar otro puede cambiar cuándo llega algo y qué puede llegar. A la inversa, si faltan fondos o la mercancía no llega, un contrato autorizado más no añade por sí solo una cantidad equivalente de seguridad a la vida.

Las raciones alimentarias ayudaron de verdad a muchas personas a seguir viviendo. No pierden todo su valor porque el programa existiera dentro de un régimen de sanciones. Pero una persona no es una tabla que se pueda dar por resuelta al llenar las casillas de calorías. Recibir raciones y poder comprar alimentos adecuados con ingresos propios, mantener el trabajo y cuidar a la familia son formas de vivir diferentes.

En septiembre de 2003, una evaluación sobre el terreno de la FAO y el Programa Mundial de Alimentos distinguió expresamente la oferta de alimentos y la capacidad de obtenerlos: que haya comida en el mercado o producción nacional no garantiza el poder adquisitivo de los hogares. El informe examinó conjuntamente la guerra, las sanciones, la sequía y el deterioro económico, en lugar de explicar todas las dificultades con una sola causa.^[4]

Hay aquí dos cosas que no se sustituyen. Llevar comida merece reconocimiento; preguntar por qué una sociedad ha llegado a depender tanto del racionamiento sigue siendo necesario. Reconocer lo primero no exige abandonar lo segundo. Señalar lo segundo tampoco obliga a despreciar lo que sí llegó.

Reconstruir una vida suele ir más allá de una lista de suministros. El agua, la electricidad, la atención médica y los ingresos se necesitan entre sí. Más alimentos pueden ser muy importantes sin bastar para poner en marcha toda una red de vida dañada. No es rechazar la ayuda: es no presentar lo que ya hizo como si también hubiera completado el resto.

No apoyarse en una cifra que no se sostiene

La mortalidad infantil es una de las controversias más conocidas sobre las sanciones a Irak, y también una de las más repetidas sin comprobar. En 2000, Ali y Shah publicaron un estudio basado en una encuesta de 1999. Informaba de un aumento importante de la mortalidad infantil en el centro y el sur durante los años de guerra y sanciones. Fue una conclusión de gran influencia en aquel momento; no podemos fingir que no existió.^[5]

Tampoco podemos conservarla sin cambios como una cuenta de pérdidas definitivamente verificada hoy. En 2017, Dyson y Cetorelli compararon varias encuestas de hogares posteriores a la guerra y no encontraron respaldo para el prolongado y fuerte incremento que se había afirmado. Sostuvieron, con argumentos, que los datos de 1999 del centro y el sur habían sido manipulados. Hay que atribuir esa crítica y fecharla, no convertirla discretamente en un hecho establecido por un tribunal.^[6]

Por eso este ensayo no utiliza una cifra espectacular de muertes infantiles para hablar por todo lo demás. Tampoco coloca las objeciones posteriores en 1991, como si quienes vivían entonces conocieran ya todas las investigaciones futuras. Que un análisis más reciente invalide una cifra habitual no significa que nunca hubiera guerra, restricciones económicas o dificultades de vida.

Menos aún permite calcular directamente cuánto corresponde, en cada pérdida, a las sanciones, a la destrucción bélica, a las decisiones del Gobierno o a otras condiciones. Rechazar una precisión fingida no es negarse a investigar responsabilidades. Es exigir pruebas para cada paso con el que se las atribuye.

Sin recurrir a una cifra gigantesca, aún podemos hacer una pregunta concreta: quien recibe una ración, ¿puede invocar lo que le ha ocurrido para pedir a una instancia independiente que examine la situación que se le impone?

En las resoluciones de sanciones y los procedimientos de solicitud de suministros citados aquí hay informes de Estados, solicitudes de contratos, examen y pagos. Con frecuencia presentan las solicitudes las misiones permanentes o las agencias de las Naciones Unidas. Eso no convierte esos trámites en un tribunal individual donde los residentes puedan demandar por el daño de las sanciones generales y obtener una decisión indemnizatoria.^[2][7]

No significa que nadie pudiera hablar. Los investigadores podían estudiar, las organizaciones humanitarias informar, los Estados pedir ajustes, y los residentes no carecían de toda expresión. Pero que otro informe de tus dificultades no equivale a poder iniciar por ti mismo un procedimiento que trate tu petición. Aquí se examina este segundo camino; no se anuncia que no hubiera ninguna otra voz en el mundo.

Tampoco conviene prestar a esta historia la puerta de la exclusión individual de una lista que aparecerá en el caso Kadi. Quienes viven bajo restricciones amplias al comercio no son nombres de una lista antiterrorista de la que se pueda solicitar la retirada de uno en uno. Hacer más específicas las medidas quizá reduzca ciertos costes indirectos. Abre, sin embargo, otra pregunta: ¿por qué esta persona en particular?

Leer junto a este caso el de Kadi no dibuja una línea recta desde unas sanciones malas hasta unas buenas. Cambian los destinatarios, los modos de presión y los órdenes jurídicos disponibles. La comparación pregunta cómo entra una persona en una decisión y cómo puede conseguir que la decisión vuelva a tenerla delante.

Para que un saco de harina atraviese las sanciones y llegue hacen falta muchas personas haciendo bien su parte. Cuando llega, puede ser una ayuda real. Pero la mesa no es el final de todo el recorrido. Quien se sienta a ella todavía puede preguntar por qué le ha tocado vivir así, qué restricciones siguen siendo necesarias, quién puede escuchar sus razones y quién tiene capacidad de cambiarlas.