Wie ein Sack Mehl durch Sanktionen gelangt

Im März 1997 trafen die ersten Lebensmittel aus dem Programm »Öl für Lebensmittel« im Irak ein. Der Name klingt nach einem direkten Tausch: Öl hinaus, Nahrung hinein. Tatsächlich war der Weg erheblich länger.^[1]

Zunächst musste die Ausfuhr von Öl genehmigt werden. Der Erlös floss auf ein von den Vereinten Nationen verwaltetes Treuhandkonto; Beschaffungsanträge durchliefen die vorgesehenen Verfahren. Erst dann wurden Waren eingeführt und verteilt. Finanziert wurde das vor allem aus irakischen Öleinnahmen. Es war also nicht einfach die Verteilung von Nahrungsmitteln, die andere gespendet hatten.^[3]

Folgt man einem Sack Mehl auf diesem Weg, stellen sich mehrere verschiedene Fragen: Wer erlaubte seine Einfuhr? Wer entschied über das Geld, wer brachte die Ware ans Ziel? Und wer konnte eine Überprüfung der ursprünglichen Ordnung verlangen, wenn das Mehl zu spät kam, fehlte oder die Schwierigkeiten des Lebens nicht löste?

Dass Mehl ankam, war wichtig. Doch eine Ordnung, die Lebensmittel hereinbringen kann, bietet den von ihr betroffenen Menschen damit noch nicht notwendig einen Weg, ihre Fragen zurück in diese Ordnung zu bringen.

Ein Verbot richtet sich an Staaten und reicht bis in den Alltag

Diese Geschichte darf nicht damit beginnen, dass der Irak bloß das Ziel von Sanktionen gewesen sei. Im August 1990 marschierte er in Kuwait ein. Am 6. August verabschiedete der Sicherheitsrat auf Grundlage von Kapitel VII der UN-Charta die Resolution 661. Handels- und Finanzbeschränkungen sollten den Rückzug erzwingen und die Autorität der rechtmäßigen Regierung Kuwaits wiederherstellen. Am Anfang der Sanktionen stand etwas, das nicht fehlen darf: Ein Staat hatte seinen Nachbarn militärisch angegriffen.^[2]

Die Resolution verpflichtete Staaten, bestimmte Handelsgeschäfte und die Bereitstellung von Ressourcen zu unterbinden. Sie ließ aber Ausnahmen für ausschließlich medizinischen Zwecken dienende Lieferungen sowie, unter humanitären Umständen, für Lebensmittel zu. Ihr Wortlaut verbot also nicht jede Arznei und jede Nahrung. Zwischen einer formulierten Ausnahme und dem tatsächlichen Zugang einer Klinik oder Familie lagen dennoch Geld, Genehmigungen, Transport und Infrastruktur.^[2]

Die Anordnung blieb nicht in New York. Staaten mussten die Beschränkungen dort umsetzen, wo sie Handel, Zahlungen und Transporte kontrollieren konnten. Durch diese konkreten Handlungen wurde die gemeinsame Entscheidung wirksam. Dass nationale Stellen am letzten Kontrollpunkt standen, macht die internationale Entscheidung nicht wirkungslos.

Ebenso wenig verschwanden die Handelnden in der Ausführung. Woher eine Beschränkung kam, wie sie national umgesetzt wurde, was genehmigt werden konnte und wo eine Verzögerung entstand, musste jeweils untersucht werden. Der gemeinsame Ursprung entlastet nicht automatisch jede Durchführung. Umgekehrt müssen auch diejenigen antworten, die die gemeinsamen Vorgaben gestaltet haben, selbst wenn diese national umgesetzt werden.

Nach dem Krieg von 1991 warnte bereits eine von den Vereinten Nationen entsandte organisationsübergreifende Mission vor einer schweren humanitären Katastrophe. Noch in diesem Jahr wurden Vorschläge für begrenzte Ölverkäufe zugunsten humanitärer Bedürfnisse gemacht; die irakische Regierung lehnte sie ab. Erst Resolution 986 von 1995 schuf das Programm »Öl für Lebensmittel«. 1996 kamen die Umsetzungsvereinbarung und der Beginn der Ölausfuhr hinzu; die Lebensmittel erreichten das Land im folgenden Jahr.^[3]

Zwischen diesen Daten lag kein leerer Raum. Ein späterer Plan bedeutet nicht, dass frühere Nöte rechtzeitig aufgefangen wurden. Auch die Ablehnung durch die irakische Regierung darf nicht herausgeschnitten werden, um eine Geschichte zu erhalten, in der nur eine Seite Entscheidungen traf. Wer fragen will, was anders hätte geschehen sollen, muss die bereits getroffenen Entscheidungen aller Beteiligten sichtbar lassen.

Wer einen weiteren Krieg verhindern und zugleich eine Aggression nicht hinnehmen wollte, konnte gute Gründe für wirtschaftlichen Druck haben. Diese Gründe verdienen ernsthafte Prüfung. Doch auf Bomben zu verzichten heißt nicht, keine Kosten im Alltag zu verursachen. Ob Druck entsteht und wer ihn vor allem trägt, bleibt getrennt zu untersuchen.

Wenn Nahrung da ist: Was fehlt noch?

Über das Treuhandkonto wurde ein Teil der Öleinnahmen mit humanitären Einfuhren verbunden und zugleich dessen Verwendung kontrolliert. Im mittleren und südlichen Irak verteilte die irakische Regierung die Güter unter Beobachtung der Vereinten Nationen. In den drei nördlichen Provinzen setzten die Vereinten Nationen das Programm selbst um. Wer schreibt, eine einzige Institution habe im ganzen Land auf dieselbe Weise Lebensmittel verteilt, beschreibt die Verantwortungsteilung falsch.^[3]

Einnahmen, Genehmigungen und eingetroffene Lieferungen waren auch nicht dieselbe Zahl. Die UN-Programmbilanz von 2003 unterschied genehmigte Verträge von angekommenen Gütern und von Waren, die noch hergestellt oder transportiert wurden. Sie erläuterte außerdem, wie Ölpreise und Ausfuhrbedingungen die Einnahmen beeinflussten. Eine Genehmigung war noch kein Sack Mehl in einer Hand.^[1]

Auch die Vertragsprüfung veränderte sich. Nach Einführung eines neuen Verfahrens 2002 wurden nicht mehr wie zuvor die meisten humanitären Lieferverträge dem Sanktionsausschuss vorgelegt, sondern hauptsächlich solche mit Gütern aus der sogenannten Goods Review List. Ein einziges Bild des Genehmigungsverfahrens darf nicht für sämtliche Jahre des Programms stehen.^[1]

Das waren nicht bloß lästige Formalitäten. Welche Hürde gelockert und welche beibehalten wurde, konnte entscheiden, wann welche Güter ankamen. Fehlten Geld oder tatsächliche Lieferung, verschaffte ein zusätzlich genehmigter Vertrag dem Alltag nicht im selben Umfang zusätzliche Sicherheit.

Die Lebensmittelrationen halfen tatsächlich vielen, ihr Leben aufrechtzuerhalten. Dass das Programm innerhalb von Sanktionen arbeitete, macht diese Hilfe nicht wertlos. Menschen sind aber keine Tabelle, die sich mit der nötigen Kalorienmenge abschließen lässt. Eine Ration beziehen zu können ist etwas anderes, als aus eigenem Einkommen passende Nahrung zu kaufen, Arbeit fortzuführen und Angehörige zu versorgen.

Eine Feldbewertung von FAO und Welternährungsprogramm vom September 2003 unterschied ausdrücklich zwischen vorhandener Nahrung und der Fähigkeit, sie zu erwerben. Lebensmittel auf dem Markt oder aus heimischer Produktion bedeuteten nicht, dass Haushalte Kaufkraft besaßen. Der Bericht erörterte Krieg, Sanktionen, Dürre und wirtschaftlichen Niedergang zusammen, statt jede Schwierigkeit auf nur einen Grund zurückzuführen.^[4]

Darin steckt eine Unterscheidung, bei der kein Teil den anderen erledigt: Dass jemand Nahrung brachte, verdient Anerkennung. Warum eine Gesellschaft so stark auf Rationen angewiesen war, bleibt trotzdem zu fragen. Die erste Leistung anzuerkennen verlangt nicht, die zweite Frage aufzugeben. Die zweite Frage zu stellen verlangt nicht, die angekommenen Güter geringzuschätzen.

Die Wiederherstellung von Lebensbedingungen reicht oft weiter als eine Warenliste. Wasserversorgung, Strom, Medizin und Einkommen hängen zusammen. Mehr Nahrung kann entscheidend sein, setzt aber allein ein beschädigtes Netz des Lebens noch nicht wieder in Gang. Das ist keine Ablehnung von Hilfe. Es verhindert, dass ihr tatsächlich erledigter Teil auch für alle unerledigten Teile spricht.

Keine unhaltbare Zahl soll für die Geschichte sprechen

Zu den bekanntesten und am häufigsten ungeprüft wiederholten Kontroversen über die Iraksanktionen gehört die Kindersterblichkeit. Ali und Shah veröffentlichten 2000 eine Untersuchung auf Basis einer Erhebung von 1999. Sie berichteten einen deutlichen Anstieg der Kindersterblichkeit im mittleren und südlichen Irak während Krieg und Sanktionen. Dieser damals einflussreiche Forschungsbefund darf nicht so behandelt werden, als hätte es ihn nie gegeben.^[5]

Er kann aber ebenso wenig unverändert als heute bestätigte Gesamtrechnung übernommen werden. Dyson und Cetorelli verglichen 2017 mehrere nach dem Krieg durchgeführte Haushaltserhebungen. Sie fanden darin keine Unterstützung für den früher behaupteten lang anhaltenden starken Anstieg und erhoben den schwerwiegenden Vorwurf, die Daten von 1999 für den mittleren und südlichen Irak seien manipuliert worden. Das ist eine begründete wissenschaftliche Kritik, deren Urheber und Zeitpunkt genannt werden müssen. Sie darf nicht unmerklich in eine gerichtlich festgestellte Tatsache verwandelt werden.^[6]

Deshalb stützt sich dieser Essay nicht auf eine erschütternde Gesamtsumme gestorbener Kinder. Er versetzt auch die spätere Kritik nicht ins Jahr 1991 zurück, als hätten Menschen damals alle künftigen Untersuchungen gekannt. Wenn eine neuere Analyse eine häufig verwendete Zahl unhaltbar macht, verschwinden dadurch weder Krieg noch wirtschaftliche Beschränkungen noch dokumentierte Not.

Noch weniger lässt sich aus einer Verschlechterung unmittelbar berechnen, welcher Anteil jedes Verlusts auf Sanktionen, Kriegsschäden, Regierungsentscheidungen oder andere Bedingungen entfiel. Auf vorgetäuschte Genauigkeit zu verzichten heißt nicht, Verantwortung nicht untersuchen zu wollen. Es heißt vielmehr, für jeden Schritt der Zurechnung entsprechende Belege zu verlangen.

Ohne eine große Gesamtzahl bleibt eine konkrete Frage möglich: Konnte ein Mensch, der Rationen erhielt, mit den Folgen für sein eigenes Leben eine unabhängige Stelle um Prüfung der ihn betreffenden Ordnung ersuchen?

Die hier zitierten Sanktionsbeschlüsse und Verfahren für Lieferanträge enthalten Staatenberichte, Vertragsanträge, Prüfung und Zahlung. Anträge kamen häufig von ständigen Vertretungen oder UN-Organisationen. Diese Verfahren waren aber keine Gerichtsverfahren, in denen gewöhnliche Einwohner unmittelbar wegen der Schäden umfassender Sanktionen klagen und ein Entschädigungsurteil erhalten konnten.^[2][7]

Das bedeutet nicht, dass niemand sprechen konnte. Forschende untersuchten, Hilfsorganisationen berichteten, Staaten verlangten Änderungen, und Bewohner waren nicht schlechthin ohne Ausdrucksmöglichkeit. Andere über die eigene Not berichten zu lassen und selbst ein Verfahren anstoßen zu können, das den eigenen Anspruch behandelt, bleibt dennoch verschieden. Hier geht es um diesen zweiten Weg, nicht um die Behauptung, sonst habe es auf der Welt keine Stimmen gegeben.

Auch das spätere Verfahren zur Streichung eines Namens im Fall Kadi darf dieser Geschichte keine nachträgliche Tür verleihen. Bewohner innerhalb umfassender Handelsbeschränkungen sind nicht einzelne Namen auf einer Terrorliste, die jeweils ihre Entfernung beantragen können. Gezieltere Maßnahmen können manche Belastungen verringern, die über die eigentlichen Adressaten hinausreichen. Dafür stellen sie eine andere Frage: Warum gerade diese Person?

Die Lektüre neben Kadi soll deshalb keinen geraden Weg von schlechten zu guten Sanktionen zeigen. Adressaten, Druckmittel und verfügbare Rechtsordnungen unterscheiden sich. Vergleichbar bleibt die Frage, wie Menschen in Entscheidungen vorkommen und wie sie verlangen können, dass eine Entscheidung sich ihnen noch einmal zuwendet.

Damit ein Sack Mehl durch Sanktionen ans Ziel gelangte, mussten viele Menschen etwas leisten. Seine Ankunft konnte wirkliche Unterstützung sein. Aber der Tisch war nicht das Ende des Weges. Wer dort saß, durfte weiterfragen: Warum trifft mich diese Lebenslage, welche Einschränkungen sind noch nötig, wer hört meine Gründe und wer kann etwas ändern?