Nach dem Waffenstillstand: Wer antwortet?

Der Untersuchungsausschuss verlangt einen Teil der Kriegsakten. Verteidigungsbehörde und Behörde für innere Sicherheit verweigern die Herausgabe: Aktive Bedienstete und Nachrichtendienstquellen seien betroffen. Der Ausschuss kann die Unterlagen nicht erzwingen und wendet sich an das letzte Gericht. Das Verfahren ist noch offen.

Die Szene spielt in der erfundenen UCSE. Der Krieg ist vorbei. Das neue Parlament hat einen fünfzehnköpfigen Ausschuss eingerichtet, um den Flussübergang, die Anweisung, für Schilfstadt keine Evakuierung zu organisieren, den Angriff auf den Bahnhof von Knotenstadt, die Haft im Puffergebiet und die Verfassungsabstimmung während des Kriegs zu untersuchen. Früher hieß es, jetzt sei nicht die Zeit für diese Fragen. Jetzt ist sie da, und die Türen müssen trotzdem einzeln gefunden werden.

Der frühere Chef der Exekutive sagt aus. Jede Entscheidung sei durch die Dreiersitzung gegangen und durch parlamentarische Erklärung und Ermächtigung gedeckt gewesen. Der Fortbestand der UCSE sei der höchste Grund gewesen. Der Generalstaatsanwalt erklärt, das bestehende Recht kenne keinen eigenen Straftatbestand für die Kriegsentscheidung als solche. Die Angehörigen der Toten von Knotenstadt leben im westlichen Nachbarland. Ihre Erklärungen kommen über die Verbindungsstelle in Dreigrenzen. Der Ausschuss berät, ob er sie annimmt, und nimmt sie schließlich an.

Diese Sätze verführen zu zwei schnellen Abschlüssen. Wenn kein Straftatbestand besteht und alles genehmigt war, kann man dann nur aufhören? Oder soll, weil der Schaden wirklich geschah, jede Verantwortung bei den drei Menschen der Kriegssitzung liegen? Die Theorie des Staates möchte gerade diese beiden Bequemlichkeiten vermeiden.

Die Frage muss ankommen und etwas bewegen können

Dass es über dem Staat keine höhere Regierung gibt, macht seine höchsten Ämter nicht von Natur aus unbefragbar. Fragen enden oft auch nicht an großen Souveränitätserklärungen, sondern an gewöhnlichen Vorkehrungen. Eine Ausführungsanordnung wird nicht erlassen. Eine Frist hängt an einem Tag, der womöglich nie kommt. Ein Antrag braucht erst das Einverständnis gerade der Seite, die befragt werden soll.

Nach dem Waffenstillstand hat das letzte Gericht angeordnet, binnen sechs Monaten zu wählen. Der Exekutivrat sagt, er respektiere das Urteil, erlässt aber die Wahlanordnung nicht: Zuerst müsse das Parlament den Kriegszustand beenden. Auch Mitgliedsländer, die die Wahl vorbereiten wollen, werden aufgehalten. Die Verfassung bestimmt nicht, wer bei verweigerter Ausführung ohne dieses Organ handeln kann. Das letzte Gericht hat also geantwortet. Wann wirklich gewählt werden darf, entscheidet faktisch zuletzt das Amt, das nichts tut.

Macht zeigt sich nicht nur in Anordnungen. Sie zeigt sich auch darin, dass ein Amt nicht handelt und niemand an seiner Stelle handeln kann. Prüfen wir nur, wer auf dem Papier entscheiden darf, übersehen wir womöglich, wer die Verwirklichung endlos aufhalten kann. Darum braucht die Einrichtung eine Ersatzfunktion für die Umsetzung. Nichtstun darf der verweigernden Seite nicht erlauben, ihre Ablehnung durchzusetzen. Wer einspringt, kann konkret gestaltet werden. Ob ein Ersatz überhaupt möglich ist, darf aber nicht ebenfalls in ihrer Hand liegen.

Betrachten wir die Überwachung im Krieg. Anfangs genügt die Zustimmung des Leiters der Behörde für innere Sicherheit; das Gericht wird nicht eingeschaltet. Eine Übergangsbestimmung verlängert diese Befugnis bis zum Friedensvertrag mit dem Westnachbarn. Waffenstillstands- und Abzugsabkommen sind unterzeichnet, der Friedensvertrag nicht. Bei Beginn der Untersuchung besteht die Überwachungsbefugnis weiter. Hängt ihr Ende an einem Papier, das beide Seiten vielleicht lange nicht unterzeichnen, kann sie faktisch unbefristet werden. Im vorliegenden Fall sind die Angreifer bereits zurückgegangen, die Feindseligkeiten beendet. Der alte Kriegsgrund ist entfallen. Braucht der Frieden trotzdem eine bestimmte Befugnis, muss sie neu begründet, befristet und überprüft werden. Der alte Name lässt sie nicht einfach weitergelten.

Geheime Maßnahmen machen ein weiteres Problem sichtbar: Wie beantragt jemand Prüfung, wenn er nicht weiß, dass er überwacht wird? Rechenschaft kann deshalb nicht nur darauf warten, dass die Betroffenen selbst vorsprechen. Eine unabhängige Stelle muss anfangen können, ohne auf ihr Wissen oder auf die Zustimmung des befragten Organs zu warten. Die Verfassung erlaubt den Regierungen der Mitgliedsländer oder einem Viertel der Abgeordneten, Prüfung beim letzten Gericht zu beantragen. Ob diese Wege geheime Maßnahmen tatsächlich erreichen, ist die Aufgabe, die sie leisten müssen.

Ein Weg wird nicht dadurch brauchbar, dass Aufsicht, Gericht und Ausschuss an der Wand stehen. Wer kann ihn eröffnen? Welche Veränderung kann er herbeiführen? Kann die befragte Seite ihn allein blockieren? Und wo wird Verantwortung dafür festgehalten, wenn er nicht weiterführt? Fehlt eines davon, können vollständige Behördenschilder bloß bedeuten, dass Menschen von einem Schalter zum nächsten geschickt werden.

Hinterbliebene sollten nicht auf guten Willen angewiesen sein

Die Annahme der Erklärungen aus Knotenstadt ist ein wichtiger Schritt. Die Familien fragen nach keiner abstrakten außenpolitischen Haltung. Sie fragen, wer den Angriff um 7.40 Uhr billigte, weshalb der Fahrplan nicht überprüft wurde und warum ihre Angehörigen in der Wartehalle starben. Als der Angriff sie traf, konnten sie ihm nicht ausweichen. Sie dürfen weiterhin von der handelnden Seite eine Erklärung verlangen. Dass sie im Ausland leben, schwächt ihre Berechtigung nicht.

Diesmal gelangt das Material allerdings nur durch zweimaligen guten Willen ans Ziel. Die Verbindungsstelle will es weiterleiten, der vorläufige Ausschuss will es annehmen. Ein einziges Nein würde diesen Weg abschneiden. Ob ein anderer vorhanden ist, sagt das Material nicht. Auch der bisherige Zuständigkeitsbereich der Aufsicht umfasst im Ausland lebende Hinterbliebene nicht automatisch. Die angenommene Erklärung beweist deshalb noch nicht, dass alle in derselben Lage ein Verfahren selbst beginnen können. Einmal aus Wohlwollen die Tür zu öffnen ist etwas anderes, als sie der Willkür der Befragten zu entziehen.

Die Regierung des Westnachbarn verlangt zugleich Entschädigung und die Auslieferung der Mitglieder der Dreiersitzung zu einem Prozess. Das ist wiederum eine andere Frage. Ohne zusätzliche Pflicht darf die UCSE gewöhnliche diplomatische Forderungen ablehnen. Haben beide Seiten sich aber durch Verträge und gemeinsame Verfahren zu Antworten und Umsetzung verpflichtet, gilt dies weiter. Die bloße Frage nach einem gemeinsamen Vorgesetzten darf diese Unterscheidung nicht verschlucken.

Erst recht sind die Forderungen dieser Regierung nicht mit den Fragen der Angehörigen identisch. Diplomatisch Nein sagen zu dürfen befreit nicht von der Erklärung des eigenen Bahnhofsangriffs. Auch nicht zu antworten ist die Entscheidung eines eigenen Organs und kann im eigenen Land hinterfragt werden. Umgekehrt wird nicht jede Frage zum feindlichen Akt, nur weil ihr Urheber früher ein Feind war. Wir brauchen dem Fragenden nicht zugeneigt zu sein. Die Sache selbst bleibt nach den Tatsachen zu behandeln.

Der Ausschuss diskutiert außerdem einen Entschädigungsfonds für Kriegsopfer und die Frage, ob ausländische Zivilpersonen aus Knotenstadt dazugehören. Die Theorie des Staates legt nicht sämtliche Voraussetzungen und Beträge fest; dafür braucht es konkretes Recht. Wer sie ausschließen will, kann aber „Ausländer“ nicht schon für den ausreichenden Grund halten. Den Angriff hat die eigene Seite ausgeführt. Auch die Erklärung eines Entschädigungsausschlusses richtet sich an die Betroffenen. Sie ist nicht dadurch erledigt, dass sie in der eigenen Sitzung ausgesprochen wurde.

Auch eigene Bewohner hören manchmal: „Wer unzufrieden ist, kann gehen.“ Die Möglichkeit zu gehen muss wirklich vorhanden sein. Sie beantwortet aber nicht, weshalb die Wahl ein Jahr zu spät kam. Die kostspieligste Möglichkeit vorzuhalten, um eine beantwortbare Frage abzuweisen, respektiert das Recht zu gehen nicht. Umgekehrt dürfen gefährdete Menschen nicht erst sämtliche Beschwerden und Klagen erschöpfen müssen, bevor sie gehen. Weggehen ersetzt Nachfragen nicht. Beides muss nebeneinander bestehen: nicht als Mittel zum Hinausdrängen auf der einen Seite und nicht als hinter alle Verfahren verschlossene Möglichkeit auf der anderen.

Die gegenseitige Prüfung der Organe muss außerdem mit Beschwerden gewöhnlicher Menschen zusammenfinden. Gericht, Parlament und Aufsicht können einander begrenzen, ohne dass jemand anfangen will. Ein Einzelner kann fragen, braucht zur tatsächlichen Veränderung aber oft eine Stelle mit Befugnissen. Keine der beiden Seiten erledigt alles allein. Ihre Gestalt kann verschieden sein. Unabhängigkeit, wirkliche Erreichbarkeit, Nutzung ohne Vergeltung und Einfluss auf die fragliche Sache müssen trotzdem zusammenkommen. Ein oder zwei dieser Merkmale genügen nicht.

Kein eigener Straftatbestand heißt nicht: keine Verantwortung

Der frühere Chef verweist auf Sitzungen und Ermächtigungen. Damit beantwortet er, wer entscheiden durfte und welches Verfahren benutzt wurde. Warum auf diese Weise über diese Menschen verfügt werden durfte, beantwortet er nicht. Selbst eine gültige Ermächtigung lässt Notwendigkeit, Umfang, Schäden und spätere Verantwortung jeweils erklärungsbedürftig. „Der Fortbestand des Staates hat Vorrang“ beendet die Frage ebenfalls nicht. Der Staat ist erhaltenswert wegen der Menschen, die in ihm und unter seiner Wirkung weiterleben können sollen. Sein Erhalt ist kein selbstständiger Grund, der alle Menschen überstimmen dürfte.

Das verwandelt nicht jedes staatliche Versagen automatisch in die Straftat einer Person. Ein fehlender Ersatzweg ist ein Fehler der institutionellen Einrichtung. Die verweigerte Ausführung betrifft das zuständige Amt. Unterschriften, Ja-Stimmen und schriftliche Gegenargumente sind wiederum Tatsachen zu einzelnen Menschen. Der Staatsname darf persönliche Verantwortung mit eigenen Gründen nicht verdecken. Ebenso wenig dürfen die Fehler des Systems undifferenziert auf die drei Menschen geschüttet werden.

Der frühere Außenbeauftragte hat zweimal widersprochen, der frühere Oberbefehlshaber schriftliche Einwände verfasst. In öffentlichen Akten müssen das weiterhin Gegenstimmen bleiben. Der Mehrheitsbeschluss verwandelt sie nicht nachträglich in einen gemeinsamen Willen. Auch Schilfstadts Tote und Verletzte brauchen getrennte Untersuchung: gegnerischer Beschuss, unterbliebene Evakuierungsorganisation, verspätete Passierscheine und die Kämpfe selbst. Ihre Verflechtung erlaubt weder, alle Folgen nur einer Seite zuzuschreiben, noch, wegen der Schwierigkeit gar nichts zuzuschreiben.

Ein Amt zu verlassen löscht ebenfalls nichts. Der Vorgänger verlässt die Funktion, nicht die Unterschrift, die er dort gegeben hat. Übergibt ein neuer Exekutivrat die alten Unterlagen, setzt das Organ damit seinen eigenen Teil der Verantwortung fort. Die aus eigenen Gründen bestehende persönliche Verantwortung des Vorgängers verschwindet nicht, weil ein Nachfolger auftritt.

Verantwortung zu übernehmen ist nicht dasselbe wie bestraft zu werden. Diese Überlegung verlangt mindestens dreierlei. Entscheidungen und Gründe müssen öffentlich und den konkreten Ämtern und Menschen zurechenbar sein. Betroffene müssen dazu über unabhängige, nutzbare und vor Vergeltung sichere Verfahren fragen und Antworten erhalten können. Und ein Amt, das pflichtwidrig gehandelt hat, braucht künftig strengere Bestätigung für ähnliche Entscheidungen. Ob darüber hinaus zivilrechtliche, strafrechtliche oder andere rechtliche Folgen bestehen, entscheidet konkretes Recht. Hier wird kein neuer Straftatbestand aus einem philosophischen Urteil geschaffen.

Keiner dieser Punkte ist leicht. Akten ohne erreichbare Nachfrage bleiben ein Archiv. Eine Anhörung, nach der sich niemals etwas ändern muss, bleibt eine Erklärung der Haltung. Der Austausch einer Person bei gleichem Defekt verschiebt das Problem nur auf die nächste Gelegenheit. Strengere Bestätigung betrifft die künftige Amtsausübung, keine vorab ausgesprochene Schuld sämtlicher früherer Amtsinhaber. Auch Entschädigung verlangt Ernsthaftigkeit. Ihre gesamte Gestaltung folgt aber nicht automatisch aus diesen drei Mindestanforderungen.

Auch die Bauernfamilien von Westufer sagen aus. Vor drei Jahren wurde ihr Land für eine Verteidigungslinie genommen; entschädigt wurde ein Drittel des Marktwerts. „Nach dem Krieg neu verhandeln“, steht in den Unterlagen. Ihre Klage ist letztinstanzlich gescheitert, weshalb der stellvertretende Aufsichtsleiter weitere Annahme verweigert. Bei der Untersuchung nutzt die Verteidigungsbehörde das Land immer noch. Doch mit dem Ende des Kriegs ist die Voraussetzung für die versprochenen neuen Verhandlungen längst eingetreten. Der abgeschlossene Prozess befreit weder die Entschädigungstabelle noch das Befangenheitsverfahren noch das anhaltende Ausbleiben neuer Verhandlungen von weiteren Fragen. Auch eine einmalige Worterteilung im vorläufigen Ausschuss ersetzt keinen künftig benutzbaren Weg.

Die nicht herausgegebenen Akten könnten wirkliche Geheimnisse enthalten, die Schutz brauchen. Wie weit dieser Schutz reicht, darf aber nicht für immer allein die verweigernde Stelle entscheiden. Mit dem Antrag an das Gericht soll ein anderes Glied das erreichen, was der Ausschuss selbst nicht erreichen kann. Das noch offene Verfahren beweist kein bereits festgestelltes Versagen. Ebenso wenig wäscht das Warten Verantwortung fort. Ein solches Netz gegenseitiger Grenzen löst nicht jeden Stillstand augenblicklich. Es kann auch nicht durch die Annahme ersetzt werden, ganz oben sitze immer jemand, der alles weiß und selbst unberührt von Fehlern bleibt.

Am Ende dieser Reihe steht kein vollkommener Staat. Alle drei Länder tragen eindrucksvolle Namen. Was sie tatsächlich leisten, ist weiterhin Fall für Fall zu prüfen. Höchste Regeln, letztes Gericht, Armee und Krieg können Entscheidungen brauchen. Keines davon erhält durch das Fehlen einer höheren Instanz das Recht, nicht mehr zu antworten. Der Waffenstillstand hat den Hinterbliebenen nicht geantwortet. Die Ermächtigung hat nicht für die Entscheidenden gesprochen. Auch der Amtsabschied und ein fehlender besonderer Straftatbestand tun es nicht. Fragen brauchen einen Weg weiter. Und für die Verantwortung, die dabei sichtbar wird, muss jemand erreichbar bleiben.