Sans gouvernement mondial, peut-on encore avancer ?

À deux heures du matin, une habitante d’Apple City reçoit un message : le pic de crue arrivera dans neuf heures. Elle n’a pas besoin de savoir qui gère la station en amont, ni de lire tout un protocole de bassin, pour comprendre l’importance de l’alerte. Neuf heures, c’est le temps de préparer ses affaires, de réveiller les siens, de ne pas attendre que l’eau soit déjà entrée.

L’alerte repose sur les relevés du débit effectués dans le NUT et relayés par la station de données de Trois-Frontières. Au passage du pic, l’eau reste à environ soixante centimètres sous le sommet de la digue. Cela ne prouve pas combien de personnes le message a sauvées : l’histoire ne fournit pas ce bilan. Mais le temps parvenu jusqu’à son téléphone, au-delà d’une frontière, est bien utilisable. Ce sont neuf heures.

Elle rencontre aussi le système ailleurs. Une ligne de plus apparaît sur sa fiche de paie : un prélèvement additionnel de trois pour mille destiné au partage des charges. Quarante et un enfants de Banc-de-Sable arrivent à l’école de son enfant. Le journal du soir parle de l’Île-des-Lampes, et le combustible coûte environ dix-huit pour cent de plus. Dans le système, ce n’est pas elle qui a une voix, mais son pays. Pourtant, ce n’est déjà plus une nouvelle lointaine.

Sur la fiche de paie, à qui adresser chaque question ?

Si elle veut savoir pourquoi le prélèvement est perçu de cette manière, le premier interlocuteur est son pays. C’est la loi de financement de l’UCSE qui détermine comment réunir les fonds. Mais si elle demande pourquoi le partage commun suit cette formule, ou pourquoi les transferts sont organisés ainsi, l’UCSE ne constitue plus le seul interlocuteur. Décision commune et exécution nationale sont deux responsabilités liées. Aucune ne peut se décharger sur l’autre.

Il faut aussi regarder l’école en détail. Les places d’accueil relèvent d’un arrangement commun, le centre d’accueil est géré par l’UCSE, mais l’arrivée de quarante et un enfants dans cette école primaire est une décision du service de l’éducation de l’État du Royaume. Ce n’est pas parce qu’une affaire remonte, au plus loin, à la coopération entre pays qu’il faut attribuer chacune de ses décisions à « ce qu’exige l’institution internationale ».

La hausse du combustible se prête encore mieux à une attribution rapide. Le conflit de l’Île-des-Lampes a lieu au même moment, et la vie coûte réellement plus cher. Mais l’histoire n’apporte pas assez d’éléments pour attribuer précisément cette hausse à tel pays ou à telle action. La succession et la simultanéité ne constituent pas une cause établie. Dire ce qu’on ignore vaut mieux que trouver à la volée une cible lointaine pour le mécontentement quotidien.

Peut-elle peser sur les décisions communes ? Une voie passe par les élections : elle élit le parlement ; celui-ci choisit les membres de l’exécutif ; le responsable des affaires étrangères représente l’UCSE à l’assemblée des membres. Le relevé des votes est public. Cette voie n’est pas fictive, mais elle dépend d’un calendrier et de la formation d’une majorité avec d’autres personnes. Sa difficulté d’aujourd’hui ne peut pas toujours attendre qu’à la prochaine échéance assez de monde veuille en parler.

Une autre voie est la plainte individuelle. Elle peut, dans le cadre de la clause, contester certaines actions de son pays ; un accès existe aussi pour interroger la procédure commune elle-même. Mais la commission n’a pas encore précisé si, comme contribuable au prélèvement, elle fait partie des personnes touchées par la décision de partage commun et habilitées à la saisir. Elle n’a pas déposé de plainte. Le récit ne peut donc pas affirmer à la place de la commission que celle-ci l’a déjà admise.

D’autres ont utilisé cette voie : des habitants du camp ont contesté la décision de transfert ; des villageois du Fleuve-Gris, les mesures communes. Leurs plaintes ont été admises, avec chaque fois des voix contre au sein de la commission. Une ou deux voix de moins auraient pu changer le résultat. Le dire ne revient pas à déclarer la voie dénuée de sens. Cela empêche seulement d’emprunter le succès d’autrui pour annoncer que son propre chemin est déjà parcouru.

Examiner un accès ne consiste donc pas seulement à compter les organes créés. Qui peut déclencher la procédure ? Que peut-elle changer ? La partie interrogée peut-elle la fermer seule ? Et qui répond si elle ne fonctionne pas ? Ce sont des questions différentes. Consigner une défaillance est important. « Nous le noterons » ne remplace pourtant pas une procédure que l’on peut utiliser maintenant.

Avoir une voix parmi les États et être une personne directement touchée par une action sont deux choses distinctes. L’État n’est pas un géant qui sentirait et jugerait à la place de tous ses habitants. Quand une décision commune atteint des personnes, il faut regarder si ces personnes peuvent effectivement demander des explications, pas seulement si leur drapeau se trouve autour de la table.

L’accord qui n’a pas abouti compte aussi

Revenons aux neuf heures d’alerte. Elles ne viennent pas d’un accord parfait que tous auraient signé de bon cœur. Le système avait voulu rendre les données du bassin accessibles en temps réel à toutes les parties. Les Gorges-de-Pierre n’ont pas signé : le prêt de la centrale exigeait l’accord écrit du prêteur avant de communiquer les données d’exploitation à un tiers. L’accord à trois n’a donc pas pris forme.

L’UCSE et le NUT ont ensuite conclu un complément à deux, pour transmettre à la station les données horaires du NUT et ses mesures du débit entrant de l’Eau-des-Gorges, à la station de l’Embouchure-des-Gorges. Les membres ont accepté que le secrétariat gère la station de données. La coopération n’a pas été complète d’un coup. Le refus d’une partie n’a pas condamné les autres à l’inaction.

La même année, les Gorges-de-Pierre préviennent le NUT quarante minutes seulement après le début d’un lâcher d’eau. Deux villages en aval sont inondés, une personne meurt. Le NUT demande une explication au titre de l’obligation d’alerte déjà acceptée ; les Gorges-de-Pierre répondent. Les deux pays conviennent ensuite d’un appel téléphonique préalable. Les nouvelles données d’exploitation en temps réel ne sont toujours pas obtenues. L’ancienne obligation n’avait pas pour autant cessé parce que le nouvel accord n’était pas signé.

Mettre les faits sur la même page évite d’exagérer la portée du succès. Apple City a eu neuf heures ; deux villages du NUT ont été inondés ; les données d’exploitation de la centrale restent hors de l’accord. Les deux derniers faits ne prouvent pas que la coopération précédente ne servait à rien. L’alerte réussie n’a pas non plus réglé les dommages restés ailleurs dans l’histoire.

C’est une avancée peu spectaculaire : d’abord les données horaires effectivement fournies après arbitrage, puis un complément bilatéral, puis une station de données, puis une alerte téléphonique supplémentaire. Pour chaque étape, il faut expliquer à qui elle s’applique, comment elle prend effet et qui répond en cas de problème. Ce n’est pas un plan d’ensemble écrit une fois pour toutes pour le monde. Ce n’est pas non plus une simple bouffée de bonne volonté.

Au sens de cette série, de tels arrangements peuvent former, par morceaux, du droit entre les États : avec des limites et des voies permettant l’examen et la révision, mis en œuvre selon les procédures acceptées et les lois de chaque pays. Il s’agit d’une compréhension philosophique. Nous ne prétendons pas avoir décrit tout le droit international réel, et encore moins que toutes les institutions internationales seraient dépourvues de moyens de contrainte.

Ne comptons pas non plus la contrainte exercée par chaque pays comme une force devenue celle du système. Lever un impôt ou appliquer un engagement selon son propre droit, c’est agir par les autorités nationales. Les entrées en guerre restent elles aussi les décisions des pays qui les prennent. Ce qui manque ici, c’est un supérieur commun capable de contraindre au-dessus d’eux. Ce n’est pas toute contrainte dans le monde réel.

Si les parties souhaitent ensuite former une union politique plus étroite, capable d’appliquer directement les décisions communes, la théorie ne le leur interdit pas. Elles devront alors répondre à la question des limites à imposer à un gouvernement. On ne peut acquérir le pouvoir d’un supérieur et se dispenser des responsabilités correspondantes en continuant à dire qu’on ne fait « que coopérer ». C’est une limite à comprendre, pas une interdiction faite à l’histoire de changer.

On n’a pas tout réglé. On peut encore agir.

Après les neuf essais, l’objection la plus forte demeure sans doute : à quoi servent toutes ces questions si l’autre ne répond pas ? La vingtième année, les deux prisonniers sont encore détenus. La commission a donné un avis, consigné les refus de répondre ; d’autres pays ont interrogé. Rien de tout cela ne les a fait sortir. Ne vanter que la possibilité de demander des comptes contournerait le prix le plus lourd de cette organisation.

Une trace n’est pas une libération ; « un jour » ne remplace pas aujourd’hui. Faute de pouvoir commun de mise en œuvre forcée, des torts peuvent effectivement se prolonger. Mais si l’on donne à une autorité le pouvoir de décider et d’exécuter pour tous, qui garantit que ses propres erreurs pourront être corrigées ? Les deux risques ne sont pas symétriques. Il faut pourtant écrire les deux.

L’exploration choisit de ne pas placer un tel supérieur au-dessus des pays. Elle ne compte pas pour autant sur la docilité de tous les États. L’idée est plutôt que décider pour d’autres ne permet pas de considérer qu’ils ont déjà grandi ou consenti. De l’extérieur, on peut demander des comptes, mettre des limites, refuser son concours et aider les personnes à se tenir debout. Cela ne donne pas le droit d’organiser ensuite toute leur vie.

Un système ne commence donc pas par réunir les « bons pays » pour se décerner un certificat de bonté. Il faut regarder ce qu’il fait maintenant. Sacrifie-t-il les personnes extérieures à ses propres intérêts ? Utilise-t-il les conditions de son aide pour fixer la direction des autres ? Interdit-il aux membres de poser des questions pour préserver l’unité ? Leurs belles déclarations ne garantissent pas la légitimité de chacun de leurs actes.

Le système peut même continuer de se réunir normalement tout en étant devenu le prolongement des plus forts. L’absence d’armée commune ne démontre pas l’absence de domination. Reconnaissance, prêts, sanctions et aide peuvent tous être utilisés pour ne laisser au plus faible que l’obéissance. Puisqu’il peut interroger les autres, ses propres arrangements doivent rester, eux aussi, sous examen.

À l’inverse, laisser place à la contestation n’interdit pas de terminer une affaire. On peut avoir répondu à une demande précise et corrigé une règle. Ce qui ne peut être soustrait pour toujours aux questions, c’est l’autorité qui décide. Sinon, lorsque le problème revient sous une autre forme, les personnes n’entendent plus que « nous en avons déjà discuté ». Terminer une affaire n’est pas donner à quelqu’un le pouvoir de terminer toutes les affaires.

Les voies écrites peuvent aussi être lentement vidées de leur effet. Une autorisation se fait attendre quarante et un jours ; des mesures provisoires sont sans cesse reconduites ; refuser un transfert coûte une année d’attente ; sept plaintes sont renvoyées lors d’un retrait. Tout cela peut arriver sans proclamation d’une prise du pouvoir. Tout cela change jusqu’où les personnes ordinaires peuvent aller. Lire une institution, ce n’est pas seulement voir ce qu’elle a créé. C’est aussi voir comment les gens s’y trouvent bloqués.

Est-ce stable ? Nous n’avons aucune garantie. Les écarts de puissance, les tromperies et les ambitions d’expansion peuvent ramener les engagements communs à un pur rapport de forces. Reconnaître cette possibilité ne revient pas à tenir toute coopération partielle pour une illusion. Des données sont réellement arrivées ; des familles ont réellement été autorisées à partir ensemble. Il ne faut pas les effacer une seconde fois du récit.

Enfin, revenons à l’habitante d’Apple City. Elle peut ne pas saisir la commission. Recevoir une alerte ne l’oblige pas à devenir spécialiste des institutions internationales. Ce que l’organisation doit lui donner, c’est une voie qu’elle puisse déclencher si elle veut réellement poser une question, pas l’obligation de consacrer toute sa vie à courir derrière des explications que l’on se renvoie de service en service.

Les neuf essais s’arrêtent ici ; tout n’est pas terminé. Le message de deux heures du matin mérite d’être préservé, la ligne sur la fiche de paie mérite une question et les enfants de l’école ne sont pas de simples chiffres de répartition. L’absence de gouvernement mondial ne condamne pas à attendre. Pouvoir avancer ne veut pas dire non plus que chaque décision commune aurait déjà accompli le chemin à la place de chacun.