Kann es ohne Weltregierung weitergehen?

Um zwei Uhr morgens bekommt eine Bewohnerin von Apfelstadt eine Hochwasserwarnung auf ihr Telefon: In neun Stunden wird die Flutwelle ankommen. Sie muss weder wissen, wem die Messstation flussaufwärts gehört, noch ein Flussgebietsabkommen gelesen haben, um die Bedeutung dieser Nachricht zu verstehen. Neun Stunden geben ihr Zeit, Sachen zusammenzupacken und die anderen im Haus zu wecken. Sie muss nicht warten, bis das Wasser schon durch die Tür kommt.

Die Warnung beruht auf Wassermessungen aus dem NUT, die über die Datenstation des Kooperationssystems von Dreigrenzen weitergegeben werden. Als die Flutwelle Apfelstadt erreicht, liegt der Wasserstand etwa sechzig Zentimeter unter der Deichkrone. Daraus lässt sich nicht ableiten, wie viele Menschen die Nachricht gerettet hat; eine solche Statistik enthält die Geschichte nicht. Doch die Zeit, die über eine Staatsgrenze hinweg bis auf ihr Telefon gelangt, lässt sich tatsächlich nutzen: Es sind neun Stunden.

Auch an anderen Stellen begegnet sie diesem System. Auf ihrer Lohnabrechnung steht neuerdings ein Zuschlag von drei Promille zur Finanzierung des gemeinsamen Kostenanteils. In die Schule ihres Kindes kommen 41 Kinder aus Sandbank. Die Abendnachrichten berichten von Lampeninsel, während Brennstoff ungefähr achtzehn Prozent teurer geworden ist. Im System hat nicht sie eine Stimme, sondern ihr Staat. Trotzdem ist es längst mehr als eine Nachricht aus der Ferne.

Welche Zeile auf der Lohnabrechnung führt zu wem?

Will sie wissen, warum der Finanzierungszuschlag so erhoben wird, muss sie zunächst ihr eigenes Land fragen. Wie das Geld aufgebracht wird, ist im Bewilligungsgesetz der UCSE entschieden worden. Will sie dagegen wissen, weshalb der gemeinsame Anteil nach genau dieser Formel berechnet oder die Weiteraufnahme auf diese Weise organisiert wird, reicht die Frage an die UCSE allein nicht aus. Gemeinsam entscheiden und im eigenen Land umsetzen sind zwei miteinander verbundene Verantwortlichkeiten. Keine darf auf die andere verweisen, um selbst nicht antworten zu müssen.

Auch bei der Schule lohnt sich der genauere Blick. Für die Aufnahmeplätze gibt es eine gemeinsame Regelung; das Aufnahmezentrum betreibt die UCSE. Dass gerade 41 Kinder an diese Grundschule kommen, hat jedoch die Bildungsverwaltung des Landes Königreich entschieden. Nur weil sich ein Vorgang bis zur zwischenstaatlichen Zusammenarbeit zurückverfolgen lässt, darf nicht jede einzelne Entscheidung pauschal als „Vorgabe der internationalen Einrichtung“ verbucht werden.

Bei den Brennstoffpreisen liegt eine vorschnelle Zuschreibung noch näher. Der Konflikt um Lampeninsel findet im selben Zeitraum statt, und die Lebenshaltungskosten steigen tatsächlich. Die Geschichte gibt uns aber nicht genug Material, um die Verteuerung zuverlässig einem bestimmten Land oder einer bestimmten Handlung zuzuordnen. Was gleichzeitig oder nacheinander geschieht, hat damit noch keine feststehende Ursache. Einzugestehen, was wir nicht wissen, ist besser, als für alltäglichen Ärger beiläufig einen fernen Verantwortlichen zu erfinden.

Kann sie die gemeinsamen Entscheidungen beeinflussen? Ein Weg führt über Wahlen: Sie wählt das Parlament; das Parlament wählt die Regierung; deren für die auswärtigen Angelegenheiten zuständiges Mitglied vertritt die UCSE in der Mitgliederversammlung. Die Abstimmungsprotokolle sind öffentlich. Dieser Weg ist nicht bloß Schein. Er ist aber an Wahltermine gebunden und setzt voraus, dass sie andere für eine Mehrheit gewinnt. Ihr heutiges Anliegen kann vielleicht nicht darauf warten, dass sich bei der nächsten Wahl genügend Menschen damit befassen wollen.

Ein zweiter Weg ist die Individualbeschwerde. Gegen bestimmte Handlungen des eigenen Landes kann sie sich auf die angenommene Klausel berufen; auch gegen das gemeinsame Verfahren selbst gibt es einen Zugang. Allerdings hat der Ausschuss noch nicht erklärt, ob sie als Zahlerin des Zuschlags zu den Menschen zählt, auf die sich die gemeinsame Kostenentscheidung auswirkt und die sich deswegen beschweren können. Sie hat keine Beschwerde eingereicht. Deshalb darf die Geschichte nicht stellvertretend für den Ausschuss behaupten, ihre Sache sei bereits angenommen worden.

Andere haben diesen Weg benutzt. Lagerbewohner beschwerten sich über die Entscheidung zur Weiteraufnahme, Dorfbewohner vom Graufluss über gemeinsame Maßnahmen. Beide Beschwerden wurden angenommen; bei beiden gab es auch Gegenstimmen im Ausschuss. Eine oder zwei Stimmen weniger hätten zu einem anderen Ergebnis führen können. Das festzuhalten bedeutet nicht, den Zugang für bedeutungslos zu erklären. Es verbietet nur, aus dem Erfolg anderer ohne Weiteres zu schließen, auch ihr eigener Weg sei schon offen und erfolgreich beschritten.

Um einen solchen Weg zu prüfen, genügt es deshalb nicht, die eingerichteten Organe zu zählen. Wer kann ein Verfahren in Gang setzen? Was kann es verändern? Kann die befragte Stelle den Zugang selbst wieder schließen? Wer muss antworten, wenn der Weg versagt? Das sind verschiedene Fragen. Es ist wichtig, ein Versagen zu dokumentieren. „Wir werden es vermerken“ ersetzt aber kein Verfahren, das ein Mensch jetzt tatsächlich nutzen kann.

Ob ein Staat am Tisch eine Stimme hat und ob ein einzelner Mensch unmittelbar von einer Handlung betroffen ist, sind zwei verschiedene Dinge. Ein Staat ist kein Riese, der für jeden im Land fühlen und urteilen könnte. Wenn gemeinsame Regelungen Menschen treffen, müssen wir prüfen, ob gerade diese Menschen ihre Fragen anbringen können. Es reicht nicht festzustellen, dass ihre Flagge mit am Tisch steht.

Auch der Vertrag, der nicht zustande kam, gehört dazu

Kehren wir zu den neun Stunden Vorwarnzeit zurück. Sie gehen nicht auf eine vollkommene Vereinbarung zurück, die alle freudig unterschrieben hätten. Das System wollte zunächst Echtzeitdaten aus dem Flussgebiet für sämtliche Beteiligten zugänglich machen. Steinschlucht unterzeichnete jedoch nicht: Nach dem Kreditvertrag für das Kraftwerk durften Betriebsdaten erst mit schriftlicher Zustimmung des Kreditgebers an Dritte weitergegeben werden. Deshalb kam die dreiseitige Vereinbarung nicht zustande.

Später schlossen die UCSE und der NUT stattdessen ein zweiseitiges Zusatzabkommen. Die stündlichen Daten des NUT sowie seine Messungen am Eintritt des Schluchtwassers an der Station Schluchtmund gelangten nun zur gemeinsamen Datenstation. Die Mitglieder stimmten zu, dass das Sekretariat die Station betrieb. Die Zusammenarbeit gelang nicht in einem einzigen großen Schritt. Dass eine Seite fehlte, bedeutete aber auch nicht, dass die anderen überhaupt nichts mehr tun konnten.

Im selben Jahr öffnete Steinschlucht die Schleusen und informierte den NUT erst vierzig Minuten nach Beginn des Ablassens. Zwei Dörfer flussabwärts wurden überschwemmt, ein Mensch starb. Der NUT verlangte aufgrund der schon früher übernommenen Mitteilungspflicht Auskunft, und Steinschlucht antwortete. Später vereinbarten die beiden eine vorherige telefonische Benachrichtigung. Neue Echtzeitdaten über den Kraftwerksbetrieb waren damit noch immer nicht verfügbar. Die ältere Pflicht war jedoch nicht dadurch erloschen, dass die neue Vereinbarung gescheitert war.

Erst wenn diese Dinge nebeneinanderstehen, erzählen wir den Erfolg nicht zu groß. Apfelstadt hatte neun Stunden. Zwei Dörfer des NUT wurden überschwemmt. Die Betriebsdaten des Kraftwerks blieben außerhalb der Vereinbarung. Die beiden letzten Tatsachen beweisen nicht, dass die Zusammenarbeit nutzlos war. Ebenso wenig hat die erfolgreiche Warnung die Schäden an anderer Stelle bereits erledigt.

So sieht ein wenig spektakulärer Fortschritt aus: zunächst stündliche Daten, die nach einem Schiedsverfahren tatsächlich geliefert wurden; dann ein zweiseitiges Zusatzabkommen; eine Datenstation; schließlich die ergänzende telefonische Vorankündigung. Für jedes Stück ist zu erklären, für wen es gilt, wie es umgesetzt wird und wer bei Problemen antworten muss. Das ist kein Gesamtplan, der die Welt ein für alle Mal ordnet. Es ist aber auch nicht nur ein zufälliger Anflug guten Willens.

Im Sinne dieser Reihe können solche Vereinbarungen nach und nach Recht zwischen Staaten entstehen lassen: mit bestimmten Grenzen und Möglichkeiten, nachzufragen und Änderungen zu erreichen, umgesetzt durch die von den Seiten angenommenen Verfahren und ihr eigenes Recht. Das ist eine philosophische Deutung. Damit wird weder behauptet, wir hätten schon eine vollständige Darstellung des geltenden Völkerrechts gewonnen, noch, sämtliche internationalen Einrichtungen seien ohne Zwangsbefugnisse.

Auch die Zwangsmittel der einzelnen Länder dürfen wir dem System nicht stillschweigend als gemeinsame Durchsetzungsmacht zuschreiben. Ein Land erhebt Steuern oder verwirklicht eine Vereinbarung durch sein eigenes Recht; dann handeln seine eigenen Stellen. Entschließen sich Länder zur Teilnahme an einem Krieg, sind das ihre jeweiligen Kriegsentscheidungen. Was hier fehlt, ist eine gemeinsame zwingende Instanz über ihnen. Es fehlt nicht jeder Zwang in der wirklichen Welt.

Wollten die Beteiligten später einen engeren politischen Verband bilden, der gemeinsame Entscheidungen unmittelbar umsetzen kann, würde die Theorie das nicht verbieten. Dann müssten sie allerdings beantworten, wie eine Regierung mit solchen Befugnissen gebunden und kontrolliert wird. Man kann nicht die Macht einer übergeordneten Instanz erwerben und sich ihrer Verantwortung mit dem Hinweis entziehen, man arbeite „nur zusammen“. Hier wird eine Grenze bestimmt, kein Verbot geschichtlicher Veränderung ausgesprochen.

Nicht alles ist gelöst. Trotzdem lässt sich etwas tun.

Nach der ganzen Reihe bleibt der stärkste Einwand vielleicht dieser: Was hilft das genaueste Nachfragen, wenn die andere Seite nicht antwortet? Im zwanzigsten Jahr sind die beiden Gefangenen noch immer eingesperrt. Der Ausschuss hat eine Stellungnahme abgegeben, die Antwortverweigerung dokumentiert, und auch andere Länder haben nachgefragt. Frei gekommen sind die beiden dadurch nicht. Wer nur die Möglichkeit des Fragens schön beschreibt, geht an dem schwersten Preis dieser Ordnung vorbei.

Eine Aufzeichnung ist keine Freilassung. „Eines Tages“ ist kein Ersatz für heute. Dass eine gemeinsame Zwangsbefugnis zur Umsetzung fehlt, kann tatsächlich dazu führen, dass Unrecht fortdauert. Gibt man aber einer Stelle die Befugnis, für alle zu entscheiden und ihre Entscheidungen durchzusetzen, bleibt die Gegenfrage: Wer gewährleistet die Korrektur, wenn diese Stelle selbst falsch entscheidet? Diese Risiken sind nicht gleichartig oder symmetrisch. Keines von beiden darf aus der Darstellung verschwinden.

Die hier untersuchte Ordnung entscheidet sich dafür, über den Staaten keine solche Instanz einzusetzen. Dahinter steht nicht das Vertrauen, alle Länder würden schon gehorchen. Der Gedanke ist vielmehr: Für andere entschieden zu haben beweist nicht, dass sie selbst etwas gelernt, sich entwickelt oder zugestimmt hätten. Von außen kann man nachfragen, Grenzen setzen, die Mitwirkung verweigern und Menschen dabei unterstützen, selbst auf die Beine zu kommen. Daraus entsteht noch kein Recht, fortan alles für sie zu ordnen.

Ein System sammelt deshalb nicht erst die „guten Staaten“ ein und stellt sich anschließend selbst ein Gütezeugnis aus. Zu prüfen ist sein heutiges Handeln. Opfert es Menschen außerhalb der Mitgliedsländer für eigene Vorteile? Nutzt es Hilfsbedingungen, um anderen ihre Richtung vorzuschreiben? Verbietet es Mitgliedern Fragen, um den Zusammenhalt zu wahren? So schön deren Erklärungen klingen: Sie bürgen nicht für jede einzelne dieser Handlungen.

Das System kann sogar ganz regulär weiter tagen und längst zum verlängerten Arm der Starken geworden sein. Eine fehlende gemeinsame Armee beweist nicht, dass es keine Beherrschung gibt. Anerkennung, Kredite, Sanktionen und Hilfen lassen sich sämtlich so einsetzen, dass Schwächeren nur das Befolgen bleibt. Ein System, das andere befragen kann, muss auch über seine eigenen Regelungen Auskunft geben.

Umgekehrt heißt das Zulassen von Widerspruch nicht, dass nie eine Sache abgeschlossen werden dürfte. Eine bestimmte Forderung kann beantwortet, eine Regel verbessert sein. Nicht ein für alle Mal von Fragen befreien lässt sich jedoch die entscheidende Stelle. Sonst kehrt das Problem in anderer Gestalt zurück, und die Menschen erhalten nur noch den Bescheid: „Darüber haben wir schon gesprochen.“ Eine Sache abzuschließen ist etwas anderes, als jemandem die Befugnis zu geben, alles für beendet zu erklären.

Auch Zugänge, die auf dem Papier bestehen bleiben, können allmählich leerlaufen. Eine Genehmigung kommt 41 Tage zu spät. Vorläufige Maßnahmen werden immer wieder verlängert. Wer die Weiteraufnahme ablehnt, muss ein weiteres Jahr warten. Beim Austritt werden sieben Beschwerden zurückgeschickt. Nichts davon braucht mit einer offen verkündeten Machtübernahme zu beginnen. Alles verändert, wie weit gewöhnliche Menschen tatsächlich gelangen. Eine Ordnung zu lesen heißt deshalb nicht nur zu lesen, was sie eingerichtet hat, sondern auch, wo Menschen in ihr stecken bleiben.

Ist eine solche Ordnung stabil? Dafür haben wir keine Garantie. Große Machtunterschiede, gegenseitige Täuschung und der Expansionsdrang der Beteiligten können gemeinsame Vereinbarungen wieder in ein bloßes Kräftemessen zurückfallen lassen. Diese Möglichkeit zu benennen heißt nicht, jede begrenzte Zusammenarbeit für eine Täuschung zu erklären. Daten sind tatsächlich übermittelt worden; Menschen wurde tatsächlich erlaubt, als Familie gemeinsam weiterzureisen. Auch sie dürfen nicht noch einmal aus der Geschichte gestrichen werden.

Am Ende geht der Blick zurück zu der Bewohnerin von Apfelstadt. Sie darf auf eine Beschwerde verzichten. Eine Hochwasserwarnung erhalten zu haben verpflichtet sie nicht, Fachfrau für internationale Ordnungen zu werden. Die Ordnung muss ihr einen nutzbaren Weg bereitstellen, falls sie tatsächlich fragen will. Sie darf nicht verlangen, dass sie ihr ganzes Leben darauf verwendet, einer Erklärung nachzulaufen, die immer wieder an die nächste Stelle weitergereicht wird.

Hier enden die neun Essays, nicht alle ihre Angelegenheiten. Die Nachricht um zwei Uhr morgens ist bewahrenswert, die neue Zeile auf der Abrechnung darf befragt werden, und die Kinder in der Schule sind mehr als Anteile einer gemeinsamen Last. Dass es keine Weltregierung gibt, bedeutet nicht, dass nur Warten übrig bleibt. Dass man weiterkommen kann, bedeutet ebenso wenig, dass jede gemeinsame Entscheidung die betroffenen Menschen schon an ein gutes Ende gebracht hätte.