Der Fluss steigt

Der Notstand

Im Frühjahr des fünften Jahres steigt der Fluss. In jener Nacht erklärt Apfelstadts Bürgermeister auf Grundlage der städtischen Notstandsverordnung den Notstand: Ausgangssperre von zehn Uhr abends bis sechs Uhr morgens; Beschlagnahme der dem Bildungsamt unterstehenden Deichstraßen-Schule als Notunterkunft; Räumung der Häuser außerhalb des Deichs innerhalb einer gesetzten Frist. Die Verordnung erlaubt dem Bürgermeister, die Notstandsanordnung alle dreißig Tage zu verlängern. Der Stadtrat kann sie mit Zweidrittelmehrheit beenden. Er hat die Befugnis dem Bürgermeister durch Verordnung erteilt und kann sie im ordentlichen Verordnungsverfahren ändern oder aufheben. Die Unterkunft hat dreihundert Betten. Außerhalb des Deichs leben etwa fünfhundert Menschen.

Nach zwei Wochen sinkt das Wasser. Der Deichabschnitt auf dem drei Jahre zuvor in Anspruch genommenen Gemüsefeld hält. Die offene Rechnung dieser Landinanspruchnahme behandelte der zweite Text. Die Ausgangssperre wird in der fünften Woche aufgehoben. Im Sommer, drei Monate später, ist die Schule weiterhin beschlagnahmt. Sechzig Haushalte in der Unterkunft können noch nicht nach Hause. Die Anordnung wird monatlich verlängert. Im dritten Monat steht im Begründungsfeld noch derselbe Satz wie am ersten Tag: „Der Fluss steigt. Die Haushalte außerhalb des Deichs sind gefährdet.“ Die Schüler werden in einem provisorischen Gebäude im Osten der Stadt unterrichtet.

Zuerst die drei Angaben. Betroffen sind die Haushalte außerhalb des Deichs, Schüler und Beschäftigte der Schule sowie wegen der Ausgangssperre die ganze Stadt. Ausgangssperre, Inanspruchnahme und Räumung betreffen einschränkbare Handlungen. Die Grenze grundlegender Rechte verschiebt sich durch Notstand nicht. Vergleichsbasis ist der Alltag vor dem Hochwasser.

In der Notlage kann das Urteilen nicht warten, bis alle Wege durchlaufen sind. Das Wasser steigt, Menschen müssen nachts aus ihren Häusern, die Unterkunft vor Tagesanbruch öffnen. Was gewöhnlich vorher beraten, geprüft und befragt wird, kann in jener Nacht nicht warten. Aber was genau kann nicht warten? Wie lange trägt das Urteil des Bürgermeisters? Das Wasser ist weg, die Anordnung bleibt: auf welcher Grundlage? Dreihundert Betten für fünfhundert Menschen: Was geschieht mit denen ohne Bett? Und wenn in diesen Tagen Grenzen überschritten werden, erledigt das Wort „Notstand“ die Zurechnung? Die Institutionstheorie hat diese Fragen weitergegeben: „Ob etwas machbar ist und wie bei Unvermögen Übergang und Zurechnung aussehen, verlangt Urteilskraft und gehört in konkrete Institutionstheorien wie Regierungs- und Unternehmenstheorie.“ Die Zwangsbefugnis für jede Ausgangssperre, Inanspruchnahme und Räumung durchläuft die Kette des zweiten Textes. Der vorliegende Text behandelt nur Zeitgestalt und Unvermögen. Er erteilt keine zusätzliche Zwangserlaubnis.

Was bleibt?

In jener Nacht sieht die Deichstraße anders aus. Familien ziehen mit Koffern zur Schule. Aus den Klassenräumen werden Tische und Stühle geräumt, Betten hineingestellt. Nach zehn Uhr darf niemand mehr auf die Straße. Die Notlage ändert vieles. Zuerst die Gegenfrage: Was kann sie nicht ändern?

Die ersten beiden Sollensforderungen. Das eigene Handeln der Stadt überschreitet die Grenze keines inneren Menschen, weder der Geräumten noch der Menschen in der Unterkunft oder derjenigen, die während der Sperre zu Hause bleiben. Diese Forderung „hängt nicht von Beziehungsdichte ab und wird unter keiner Bedingung gekürzt“. Notstand ist eine Bedingung und diejenige, mit der Kürzungen besonders leicht begründet werden. Eine Unterkunft dient dem Wohnen, nicht dem Einsperren. Jemandes Austrittsweg vollständig zu schließen ist ein Übergriff. Auch zwischen dreihundert dicht nebeneinanderstehenden Betten muss die Stadt die Grenzen der Menschen schützen. Die Schutzweise ist selbst ihr Handeln: „Schutz muss innerhalb der Begrenzung bleiben. Er ist Handeln des Konstrukts und fällt unter die erste Forderung.“

Das Offenhalten der Wege aus Forderung vier bleibt. Die Räumung beschränkt den Aufenthalt außerhalb des Deichs, nicht die Wahl, bei wem jemand unterkommt. Keine Unterkunftsregel darf den Umzug zu Angehörigen oder Freunden versperren oder Kontakte zur Familie abschneiden. Die Fragewege der fünften Forderung bleiben. Ein beantworteter Fall darf abgeschlossen werden; „nicht entfallen dürfen die Bedingungen von Befragung und Erklärung“. In der Ausgangssperre und am Bett der Notunterkunft müssen Menschen eine Frage vorbringen können, und jemand muss sie aufnehmen. Die Formen der Gewährleistung anerkennungsbasierter Rechte bleiben. Die Schule ist beansprucht, der Schulbesuch aber nicht eingestellt. Die Schüler lernen im Osten der Stadt weiter. Ist Schulbesuch eine verankerte Position, darf das Gebäude wechseln, die Position aber nicht bloß ein Name werden. Soll eine verankerte Position in der Notlage tatsächlich ausgesetzt werden, muss auch diese Aussetzung öffentlich und befragbar sein.

Diese Dinge fasst die Reihe als „Festhalten“ zusammen. Das reicht weiter als der Begriff in der Institutionstheorie. Dort wird ausdrücklich nur Forderung eins unter jeder Bedingung ungekürzt gesetzt. Die gemeinsame Übertragung auf den Notstand ist ein eigener Schritt dieser Reihe. Sie stützt sich auf die institutionelle Unterscheidung: „Festgehalten wird am Sollen, nicht an der Anordnung.“ Auch deren Übertragung vom Grenzschutz auf die genannten Dinge gehört zum eigenen Schritt. Notstand ändert die Anordnung: Wer entscheidet? Was geschieht zuerst, was wird später geprüft? Er ändert nicht das Sollen.

Was darf schneller gehen?

Normalerweise beantragt das Bildungsamt eine andere Nutzung einer Schule, und der Stadtrat beschließt sie. Diesmal entscheidet der Bürgermeister allein in einer Nacht. Der Rat berät nicht vorher. Ihm bleiben die nachträgliche Beendigung mit zwei Dritteln und die Änderung oder Aufhebung der Ermächtigung im Verordnungsverfahren. Drei Dinge ändern sich. Erstens die Geschwindigkeit: Ein gewöhnlicher Verfahrensweg wird in einer Nacht durchlaufen. Zweitens die Reihenfolge: erst handeln, danach prüfen. Schulbeschlagnahme, Räumungsgebiet und Ausgangssperre werden zuerst angeordnet. Ob das richtig war und fortbestehen darf, wird später geprüft. Drittens die vorläufige Arbeitsteilung: Was gewöhnlich mehrere Stellen gemeinsam entscheiden, entscheidet vorübergehend eine. Der Rat wechselt vom vorherigen Beschluss zur nachträglichen Beendigung. Das ist veränderbar: „Die Anordnung darf sich ändern; die drei Bedingungen dürfen nicht entfallen.“ Vorherige Prüfung und Befragung können nachträglich stattfinden.

„Nachträgliche Befragung“ birgt eine Rutschstelle. Verschoben werden Prüfung und Antwort, nicht der Zeitpunkt, an dem jemand den Mund öffnen darf. Die zweite Zugangsbedingung verlangt tatsächliche Auslösbarkeit durch innere Subjekte. Auch während des Notstands muss sie bestehen. Werden in der Unterkunft Gepäck durchsucht und Papiere eines Haushalts einbehalten, braucht dieser sofort einen Ort, an dem er es vorbringen kann. Weder der Polizist noch sein Vorgesetzter darf allein darüber verfügen. Aufklärung und Antwort dürfen etwas später kommen. Das Sprechen darf nicht bis zum Ende des Notstands warten. Hieße „nachträglich befragbar“ in Wahrheit „erst danach fragen dürfen“, bestünde während der Notlage kein Weg. Das wäre Abschaffung der drei Bedingungen, keine Zeitverschiebung. Auch welche Schritte später stattfinden dürfen, muss gegenstandsbezogen erklärt werden: Macht die Verzögerung Kontrolle unwirksam? Wird die Frage zum Räumungsgebiet erst nach Rückgang des Wassers beantwortet, ist die Räumung bereits vollzogen. Einen Einwand entgegenzunehmen beweist nicht, dass Korrektur rechtzeitig möglich ist.

Die Grenze hat sich nicht bewegt

In der Hochwassernacht können Häuser außerhalb des Deichs jederzeit volllaufen. Wer bleibt, steht körperlich unmittelbar vor dem Wasser. Gemessen wird dieselbe Grenze wie im Alltag, aber die darunterliegenden Tatsachen haben sich verändert. Weder Kette noch Maßstab wechseln, sondern die Tatsachen unter dem Maßstab. Auch die Ausgangssperre ist so zu lesen. Sie betrifft fast nur Menschen, die niemandes Grenze überschritten haben und überwiegend nicht außerhalb des Deichs wohnen. Ihre Berechtigung muss die Kette des zweiten Textes bestehen. Hier wird nur ihre Zeitgestalt festgehalten: vorläufig, in der fünften Woche aufgehoben.

Andere Tatsachen ändert das Hochwasser nicht. Zwischen einem Haushalt, seinem Gepäck und seinen Papieren hat sich durch die Flut nichts verändert. Unbegründetes Durchsuchen und Einbehalten überschreitet im Alltag die Grenze und tut es auch im Notstand. Drei Dinge sind zu unterscheiden: Notstand darf Verfahren ändern. Er kann Tatsachen verändern, die weiterhin an derselben Grenze gemessen werden. Er darf die Grenze nicht verändern. Das Dritte verkleidet sich oft als die ersten beiden. „Das Verfahren dauert zu lange“ oder „Die Lage ist jetzt anders“ soll dann einen Übertritt über eine schon bestehende Grenze tragen.

Die Verlängerung im dritten Monat

Die drei Maßnahmen haben unterschiedliche Gründe und verlieren sie nicht gleichzeitig. Die Ausgangssperre bezog sich auf die nächtliche Wasserlage. Sie blieb nach dem Rückgang noch eine Weile und endete in Woche fünf. Die Räumung bezog sich auf das Wasser außerhalb des Deichs. Danach kehrten die meisten zurück, sechzig Haushalte konnten es nicht. Die Schule nahm anfangs die Geräumten auf. Drei Monate später wohnen dort noch diese sechzig Haushalte, während die Schüler weiterhin im Osten lernen.

Die Institutionstheorie sagt über Schutzanordnungen: „Vorläufige Schutzanordnungen werden bei veränderten Bedingungen erneut geprüft. Ihre Herkunft verlängert sie nicht automatisch.“ Ebenso: „Dauerhafte Schutzanordnungen sind nicht schon wegen ihres Fortbestands Unterdrückung.“ Ursprünglich ging es um Grenzschutz zwischen Menschen. Ausgangssperre, Räumung und Inanspruchnahme in Apfelstadt wehren Wasser ab, treffen überwiegend Menschen ohne Grenzübertritt und werden von einer Regierung mit Zwangsbefugnis ausgeführt. Subjekt, Gegenstand und Maßstab wechseln. Die Übertragung auf Notstandsmacht übernimmt die Reihe selbst. Sie trägt, weil das Gerüst nicht daran hängt, was abgewehrt wird, sondern an zwei Dingen: Eine Maßnahme ist vorläufig und beruht auf einem bestimmten Grund. Beides gilt für Notstandsbefugnisse. Die Kriegstheorie formuliert in gleicher Richtung: „Jede Handlung nach dem Krieg ist eine neue Handlung und braucht ein neues ‚Es geht nicht anders‘, um rechtmäßig zu sein.“ Übertragen ergibt sich: Ein bestimmter Grund trägt eine bestimmte vorläufige Maßnahme. Ändert sich der Grund, wird Überprüfung ausgelöst. Fortsetzung braucht gegenwärtige Gründe, nicht bloße Herkunft. Hat dauerhafter Schutz einen eigenen Grund, wird dieser gesondert erklärt; Dauer allein beweist keinen Übergriff.

Im dritten Monat enthält das Begründungsfeld noch den ersten Monatsgrund. So sieht Verlängerung aus Herkunft aus. Erklärt wird, weshalb die Anordnung damals entstand, nicht weshalb sie jetzt fortbestehen soll. Das Wasser ist gesunken, der Grund verändert, Überprüfung ausgelöst. Überprüfung ist nicht gleich Aufhebung. Rückgabe ist hier kein vorab festgelegter Kalendertag, sondern das Ergebnis einer Prüfung, die keinen gegenwärtigen Grund mehr findet. Dann muss die Maßnahme enden und das Beanspruchte zurückgegeben werden. Drei Monate sind ein Anlass zur Überprüfung, keine automatische Ungültigkeitsschwelle. Nicht der dritte Monat macht die Anordnung von selbst unwirksam. Zeit und veränderte Bedingungen verlangen die Frage: Worauf beruht sie jetzt?

Die sechzig Haushalte

Diese Frage ist zu prüfen, nicht vorweg zu beantworten. In der Schule leben noch sechzig Haushalte. Die Institutionstheorie sagt: „Bei Anordnungen, die zum Schutz konkreter Menschen erforderlich sind, kann ihr Fortbestand ein Grund der Fortführung sein.“ Zugleich werden Fortbestand und Abbau an geschützten Menschen, Aufgabe, Befugnis, Kosten und bestehenden Zusagen geprüft. Hier: Geschützt werden sechzig Haushalte ohne Rückkehrmöglichkeit. Die Aufgabe hat sich von Flucht vor Wasser zu Unterbringung verändert. Die Notstandsbefugnis wurde wegen Hochwassers erteilt; ob weitere Unterbringung darunter fällt, muss erklärt werden. Die Kosten tragen Schüler im provisorischen Gebäude. Bestehende Zusagen richten sich sowohl an die Haushalte als auch an die Schüler. Die Prüfung kann ergeben, dass Unterbringung und vielleicht auch die Schulnutzung noch eine Zeit lang weitergehen müssen. Das wäre aber ein anderer Grund, für den neu und nach eigenem Verfahren zu urteilen ist. Er kann nicht Monat für Monat unter „Der Fluss steigt“ verlängert werden.

Der Deich ist etwas anderes. Er ist dauerhaft und hat gehalten. Seine fortgesetzte Existenz macht ihn nicht zur Unterdrückung. Sein Grund hat eine eigene offene Rechnung aus der Landinanspruchnahme. Vorläufig und dauerhaft bleiben getrennt. Die Notstandsanordnung wird bei Fristablauf erneut geprüft. Braucht Apfelstadt eine dauerhafte Unterbringungslösung, muss diese eigenständig eingerichtet und erklärt werden, statt den Notstand durch Verlängerung dauerhaft zu machen.

Auch jetzt gilt derselbe Maßstab. Vielleicht sagt die Stadt, später werde sie die Schule zurückgeben. Eine Rückgabeabsicht ist ein Zukunftsplan. Sie beweist nicht allein, dass gegenwärtig nichts vollständig versperrt ist. Welche Handlung jetzt vorläufig begrenzt wird und welche unabhängigen Wege für Befragung und Wiederherstellung offenstehen, muss jetzt geprüft werden. Hier ist Gebäudenutzung begrenzt; Schulbesuch findet weiter im Osten statt. Können Schüler und Eltern die Inanspruchnahme an einem Ort befragen, über den der Bürgermeister nicht allein verfügt? Das ist jetzt zu prüfen, nicht erst am Rückgabetag. Im Herbst fragt eine Mutter nach. Wohin sie gelangt, erzählt der sechste Text.

Die Machttheorie markiert Zwischenzustände wie Bildung, administrative Betreuung und therapeutische Beschränkung: „Die Sperre ist vorläufig, hebt sich selbst auf und besitzt einen festgelegten Rückgabeweg.“ Zugleich sagt sie, diese Zwischenzustände würden dort nur verortet, nicht ausgearbeitet. Hier wird nur die gemeinsame Richtung übernommen: vorläufige Sperren gehen auf Rückgabe zu. Der Satz erteilt keine Erlaubnis und bescheinigt keiner Notstandsmaßnahme, zu dieser Klasse zu gehören. Ein festgelegter Rückgabeweg ist deren Strukturmerkmal. Würde er zur Anforderung gemacht, verlangte er mehr als die institutionelle Überprüfungsregel. Die beiden Sätze sind aber keine starke und schwache Fassung derselben Sache; dieser Satz wird weder automatisch übernommen noch an die Staatstheorie abgegeben. Anders die Kriegstheorie: Sie setzt für denselben Gegenstand eine stärkere Fassung. Im Krieg entstandene vorläufige Strukturen einschließlich Notstandsmacht sollen nach Kriegsende aktiv abgebaut werden; ihre Legitimität endet unmittelbar mit dem Krieg. Diese Reihe folgt der schwächeren institutionellen Fassung und lässt die stärkere bei der Staatstheorie.

Wer stellt die Notlage fest?

In jener Nacht stellt sie der Bürgermeister fest. Die Verordnung erlaubt ihm allein Erklärung und Verlängerung. Für Beendigung braucht der Stadtrat zwei Drittel; er kann auch die Ermächtigung im Verordnungsverfahren zurücknehmen. In drei Monaten tut er weder das eine noch das andere. Zuerst die erste Hälfte: Eine Position darf die Notlage feststellen. Das muss nicht umgangen werden. Das Wasser steigt, mehrere Stellen können nicht erst gemeinsam beraten. Genau deshalb heißt es Notlage. Vor jeder plötzlichen Handlung eine gemeinsame Beurteilung mehrerer Seiten zu verlangen hieße, Notlagen zu verbieten. Die Reihe legt Funktionen fest, keine Gestalt. Eine Position darf zuerst urteilen und handeln.

Danach wird „Besteht die Notlage noch?“ zu einer Frage an die handelnde Seite: Trägt deine Maßnahme jetzt noch? Darüber darf die befragte Seite nicht allein verfügen. Die Institutionstheorie sagt: „Die geprüfte Seite darf nicht allein entscheiden, ob ein Einwand besteht und wann er endet.“ Kürzer: „Die befragte Seite darf das Recht zum Schließen der Tür nicht allein halten.“ Auch der Satz zur Selbstprüfung trifft: Sie darf stattfinden, ersetzt aber keine unabhängige Frageposition. Der Bürgermeister darf selbst feststellen und selbst erneut prüfen. Seine Prüfung ersetzt keine Prüfung, die nicht seiner alleinigen Verfügung unterliegt. Dies auf Feststellung, Bestätigung, Verlängerung und Beendigung von Notlagen anzuwenden ist ein eigener Schritt.

Noch eine Ebene kommt hinzu. Nach dem Handeln sind Bestätigung und Beendigung mehr als Prüfung. Beendigung muss die Maßnahme tatsächlich stoppen; fehlende Bestätigung muss Verlängerung tatsächlich verhindern können. Bleibt nur die Frageebene unabhängig, während alle Beendigungswirkung bei der handelnden Seite liegt, kann diese die Tür weiterhin schließen. Bestätigung und Beendigung gehören daher zur Wirkungsebene. Geprüft wird ein Weg zur Bestätigung oder Beendigung, den die handelnde Seite nicht allein blockieren kann. Auch diesen Schritt übernimmt die Reihe selbst; der sechste Text verallgemeinert ihn.

In Apfelstadt stellt der Bürgermeister fest und verlängert allein alle dreißig Tage. Der Rat beendet mit zwei Dritteln oder entzieht die Ermächtigung im Verordnungsverfahren. Auf Papier liegen Beendigung und Entzug bei einer anderen Position, also nicht in einem Monopol. Unabhängigkeit wird aber funktional geprüft. Dass der Rat drei Monate nicht beendet hat, beweist allein kein Monopol. Vielleicht haben die Mitglieder geprüft und halten einen aktuellen Grund für gegeben. Angenommen, die Ratsmehrheit gehört derselben Partei an wie der Bürgermeister und zwei Drittel werden nie erreicht. Weder gemeinsame Parteizugehörigkeit noch fehlende Mehrheit beweisen allein ein Monopol. Zu prüfen ist, ob diese Mehrheit ausschließlich nach dem Willen des Bürgermeisters handelt. Ist das der Fall, erfordert Beendigung zwei Drittel, Entzug diese Mehrheit und liegt die Verlängerungsprüfung allein beim Bürgermeister, dann gibt es innerhalb der Stadt keinen Bestätigungs- oder Beendigungsweg, den die handelnde Seite nicht blockieren kann. Strukturell entscheidet sie selbst, wann der Notstand endet. Nichtmonopolisierung ist auf kommunaler Ebene verfehlt. Handelt die Mehrheit dagegen eigenständig, ist die fehlende Zweidrittelmehrheit nur das Abstimmungsergebnis einzelner Urteile.

Mit Schmitt

Wer über den Notstand entscheidet, beantwortet Carl Schmitt unmittelbar. Am Anfang von Politische Theologie definiert er Souveränität durch die Entscheidung über den Ausnahmezustand. Der Souverän entscheidet sowohl, ob eine äußerste Notlage besteht, als auch, was zu ihrer Beseitigung zu tun ist. Nach der Darstellung der Stanford Encyclopedia of Philosophy, auf die sich der wissenschaftliche Text mangels vorliegenden Originals ausdrücklich beschränkt, kann keine Rechtsnorm die äußerste Ausnahme beherrschen. Souverän ist, wer darüber tatsächlich entscheiden kann. Jede Rechtsordnung beruht zuletzt auf Entscheidung, nicht auf Norm. Die Reihe setzt dem an einer Stelle eine Gegenposition gegenüber.

Zuerst ist zu prüfen, ob dieselbe Frage behandelt wird. Die Maßstäbe unterscheiden sich. Schmitts Ausnahme ist die äußerste, von keiner Norm vorhersehbare Lage; darüber entscheidet ein nicht an positives Recht gebundener Souverän. Apfelstadts Bürgermeister erklärt einen in der Ratsverordnung geregelten Notstand. Der Rat besitzt Beendigungsbefugnis, über der Stadt steht das Land. Dass der Bürgermeister zuerst urteilt, macht ihn nicht zum Schmittschen Souverän. Schmitt unterscheidet selbst kommissarische Diktatur im Auftrag des Souveräns von souveräner Diktatur, die eine neue Verfassung begründen will. Verordnungsgebundene und widerrufliche Ermächtigung des Bürgermeisters liegt näher bei der ersten. Gemeinsam ist nur die Frage: Liegen Entscheidung über die Notlage und Entscheidung über ihre Behandlung auf derselben Position, und bleibt diese Entscheidung danach ungebunden? Geteilt wird, dass allgemeine Normen die vollständige Ausnahme nicht abdecken. Das weist in dieselbe Richtung wie „Regeln ersetzen kein Urteilen“. Ein Urteil ist nötig, und eine Position muss zuerst urteilen. Der Unterschied: Aus der Notwendigkeit einer Entscheidung folgt hier nicht, dass die entscheidende Seite keiner materiellen rechtlichen Begrenzung unterliegt. Ein nötiges Urteil ist kein von Fragen befreites Urteil.

Das stärkste Gegenargument lautet: Normen können die äußerste Ausnahme nicht vorhersehen. Wer entscheidet dann, ob eure Norm gegen Monopolisierung noch gilt? Gerade diese Seite ist souverän. Die Antwort hat vier Teile. Erstens sind drei Dinge auseinanderzunehmen. Schmitts Souverän entscheidet über Notlage, Behandlung und anschließende Freiheit von materieller rechtlicher Bindung. „Es kann nicht warten“ begründet die schnelle Übernahme der ersten beiden durch eine einzige Position, nicht die dritte. Zudem hat Eile eine Frist. Sie besteht bei steigendem Wasser und entfällt nach dessen Rückgang. In Apfelstadt war das Wasser nach zwei Wochen weg, die Verlängerung blieb dennoch bei einer Position. Das ist ein örtliches Gegenbeispiel, keine allgemeine Widerlegung der absoluten Ausnahme. Zweitens: Wo endet die Rückfrage? „Wer entscheidet, ob diese Norm noch gilt?“ lässt sich immer weiter hinaufschieben. Die Reihe beendet sie nicht bei einem höchsten Entscheider, sondern bei einer Struktur: Die Macht, Türen zu schließen, ist verteilt, niemand hält sie allein. Schmitt setzt voraus, eine Ordnung müsse durch eine letzte Entscheidung geschlossen werden. Diese normative Voraussetzung übernimmt die Reihe nicht. Warum kein letzter Richter nötig ist, behandelt der sechste Text. Drittens muss die Struktur vorher bestehen. In der Extremlage beruht Nichtmonopolisierung auf vorher eingerichteten Positionen zur Bestätigung und Beendigung, deren Fortbestand, Einberufung und Tagesordnung nicht von der handelnden Seite abhängen. Viertens: keine Garantie, aber auch keine Tilgung. Vernichtet eine äußerste Lage selbst diese Positionen, „garantiert die Reihe nicht, wann Fragen gestellt werden, wer sie aufnimmt und wie lange sie bestehen“. Dann mag Schmitts Beschreibung faktisch zutreffen. Tatsachen erledigen aber nicht die normative Rechnung: „Vergangenes Unerfülltes wird durch das Schließen von Fragewegen nicht gelöscht.“ Kehrt ein Weg zurück, wird auch die Entscheidung befragt, die ihn verschlossen hat. Bei Schmitt begründet Entscheidung die Ordnung; hier muss auch die Entscheidung zugerechnet werden. Das ist eine Strukturbehauptung, kein Beweis, dass jede äußerste Lage Nichtmonopolisierung praktisch erhalten kann. Die absolute existenzielle Ausnahme des ganzen Staates beantwortet die Reihe nicht. Sie bleibt bei der Staatstheorie.

Dreihundert Betten

Dreihundert Betten, fünfhundert Menschen. Die Unterkunft vergibt nach Ankunftsreihenfolge. In der ersten Nacht ist jedes Bett belegt. Manche ohne Bett gehen zu Verwandten oder Freunden, andere schlafen in Turnhalle und Fluren auf dem Boden. Dreihundert Betten werden über Nacht nicht zu fünfhundert. Das ist tatsächliches Unvermögen. Betroffen sind ungefähr zweihundert Menschen ohne Bett, verbunden mit den dreihundert Versorgten. Bettenmangel ist unerfüllte Versorgung, für sich kein Grenzübertritt. Ob jemandes Lebensgrundlage bedroht wird, ist nach dessen Lage gesondert zu prüfen. Vergleichsbasis sind die eigenen Wohnungen vor der Räumungsanordnung.

Zwei Sätze bieten sich schnell an: „Wir sind nur für die dreihundert mit Bett verantwortlich“ und „Die Unterkunft läuft normal“. Der erste verkleinert das Sollen auf das Machbare, der zweite erklärt das Unmachbare für nicht geschehen. Die Institutionstheorie sperrt beide Wege: Sie erkennt tatsächliches Unvermögen an, ohne eine Forderung zurückzunehmen oder zu kürzen. Ressourcenmangel betrifft Erfüllung, Übergang und Zurechnung, nicht die Streichung eines Sollens. Die zweihundert gehören ebenso zu Apfelstadts Innerem wie die dreihundert. Die Räumungsanordnung trifft sie, sie können ihr nicht entgehen. Fehlende Betten mindern ihren Anteil nicht. Zur Formel „Sollen impliziert Können“ nimmt die Reihe keine Stellung. Sie sagt nur: Unvermögen streicht keine Forderung. Eine alte Person auf dem Flurboden ist nicht in derselben Lage wie eine Familie bei Verwandten. Beide sind gesondert zu prüfen. Unabhängig vom Ergebnis kürzt Unvermögen selbst kein Sollen.

Der Übergang muss erklärt werden. Die Stadt hat die Unterkunft eröffnet, die Betten bereitgestellt und die Vergabe nach Ankunftsreihenfolge festgelegt. Die Institution trägt für das von ihr Hervorgebrachte Erklärung und muss auf die konkrete Frage antworten. Zu erklären ist: Wie groß ist die Lücke? Nach welchem Kriterium wird gereiht, und weshalb wurde gerade dieses Kriterium gewählt? Wohin sind Menschen ohne Bett gegangen, und weiß die Stadt es? Wie wird der Übergang organisiert und bis wann? Wer urteilt darüber, wem antwortet er? Ankunftsreihenfolge ist ein Urteil. Man könnte auch Alter, Kinder im Haushalt oder körperlichen Zustand berücksichtigen. Die Reihe sagt nicht, welche Reihenfolge richtig ist; sie lehrt nicht das Urteilen. Sie verlangt, die Priorisierung als Urteil zu erklären. Erklärung ist aber keine Erfüllung. Unvermögen hebt die Zuständigkeit zur Erklärung und Korrektur nicht auf; Erklärung wird nicht als Leistung verbucht.

Zurechnung bleibt zwischen Konstrukt und Person getrennt. „Der Name des Konstrukts verdeckt keine unabhängig begründete persönliche Verantwortung. Sein Versagen wird nicht automatisch einer Person zugeschrieben.“ Wer dreihundert Betten festlegte und warum, gehört auf das Konto dieser Position und Apfelstadts als Konstrukt, nicht automatisch auf das des Menschen, der an der Tür Betten verteilt. Umgekehrt: Hätte dieser Menschen abgewiesen, obwohl Betten frei waren, wäre das sein Vorgang. „Es gab ohnehin zu wenige Betten“ erledigt ihn nicht. Noch einmal: Bettenmangel ist Unvermögen, nicht automatisch Übergriff. Der nächste Fall ist kein Unvermögen.

Drei Tage

Während die Unterkunft geöffnet ist, durchsucht ein Polizist ohne jeden Grund das Gepäck eines Haushalts und behält dessen Papiere ein. Erst drei Tage später gibt er sie zurück. Die nachträgliche Prüfung stellt einen Grenzübertritt fest. Der Polizist sagt: „Während des Notstands waren wir für die Sicherheit zuständig. Nachsehen gehörte zur Aufgabe.“ Die Polizei antwortet: „Das war das Handeln eines einzelnen Beamten und hatte nichts mit der Einsatzanordnung im Notstand zu tun.“ Betroffen ist dieser Haushalt. Die Grenze betrifft seine Verfügung über persönliche Sachen und Papiere, die durch unbegründete Durchsuchung und Einbehaltung überschritten wurde. Vergleichsbasis sind gleich gelagerte Haushalte in der Unterkunft, deren Sachen nicht unbegründet durchsucht werden und deren Papiere bei ihnen bleiben.

Die Unterkunft ist eine Übergangsanordnung. Weil Wohnungen nicht erreichbar sind, stellt die Stadt vorläufig die Schule bereit. Der Polizeidienst ist Teil dieser Anordnung. Durchsuchung und Einbehaltung sind darin über eine Position ausgeführte Handlungen; ihre Grenzüberschreitung fällt unter Forderung eins. Die beiden Antworten verschieben in entgegengesetzte Richtungen. Der Polizist schiebt zum Notstand. Doch die Flut hat nichts an den Tatsachen zwischen Haushalt, Gepäck und Papieren verändert. Die Grenze ist unverändert. Der vorige Fall war Unvermögen; hier ist keines erkennbar, das den Polizisten zur Durchsuchung zwang. Notstand kann Unvermögen erklären, nicht den Übergriff rechtfertigen. Wie ein Verfahrensstatus beweist auch ein Notstandsstatus nicht, dass Befolgen innerhalb der Grenze bleibt. Die Institutionstheorie überließ die Zurechnung von Übergriffen im Übergang den urteilsfähigen konkreten Theorien. Diese antwortet bedingt: Ist ein Übergangshandeln als Grenzüberschreitung festgestellt, hebt der Name Übergang seine Zurechnung nicht auf.

Die bedingte Form ist begrenzt. Sie nennt nicht jedes unerreichte positive Schutzziel Übergriff. Die zweihundert ohne Bett sind ein Fall des Unvermögens. Die Schüler im Osten nutzen andere Räume, erhalten aber weiter Unterricht. Ob daneben Forderung eins oder zwei berührt wird, ist nach den jeweiligen Kriterien zu prüfen. Gleichzeitigkeit mit dem Notstand wirft nicht alles in ein Übergriffskonto. Und die Form schreibt Konstruktsverantwortung nicht automatisch einer Person zu. Genau das versucht die zweite Antwort mit „einzelner Beamter“.

Sein Konto betrifft diese Durchsuchung und diese Einbehaltung: „Adresse der Zurechnung und tatsächlicher Ausführender verdecken einander nicht.“ Festgestellte konkrete Operationen dürfen Menschen zugerechnet werden, ohne ihnen dauerhafte Identitäten zuzuschreiben. Ob er innerlich wirklich meinte, seine Zuständigkeit zu erfüllen, ändert die Grenze nicht; Übergriff braucht keine Absicht. Das Konto der Polizei ist gesondert zu prüfen. Wer ordnete ihren Einsatz in der Unterkunft an? Welche Regeln für Durchsuchungen bestanden? Gab es einen Ort, an dem der Haushalt sofort sprechen und seine Papiere zurückverlangen konnte? Warum dauerte es drei Tage? „Mit der Einsatzanordnung hat das nichts zu tun“ ist selbst eine erklärungsbedürftige Aussage der Polizei. Ergibt die Prüfung eine Lücke, gehört dieser Anteil zur Polizei und Apfelstadt als Konstrukt. Dass ein Einzelner das Gepäck durchsucht hat, lädt nicht alles bei ihm ab. Die Rückgabe nach drei Tagen beendet eine fortdauernde Wirkung. Sie schließt die Rechnung nicht. Wie auf die vergangenen drei Tage geantwortet wird, braucht einen eigenen Grund.

Mit Locke

Wer urteilt über den richtigen Gebrauch situativer Macht? Locke fragt dies im Prärogativkapitel der Zweiten Abhandlung über die Regierung. Zuerst erklärt er deren Notwendigkeit. Der Gesetzgeber kann nicht alles vorhersehen. Die vollziehende Gewalt darf deshalb in vielen gesetzlich ungeregelten Fällen zum Wohl der Gesellschaft handeln, bis der Gesetzgeber zusammenkommen und Regeln setzen kann. Starre Gesetzestreue kann schaden. Sein Beispiel ist das Haus eines Unschuldigen, das zur Eindämmung eines benachbarten Feuers abgerissen werden muss. Prärogative bezeichnet die Macht, zum öffentlichen Wohl nach Ermessen zu handeln, ohne gesetzliche Vorgabe und bisweilen sogar gegen sie: die Macht, Gutes ohne Regel zu tun.

Dann fragt Locke, wer über den richtigen Gebrauch dieser Macht urteilt. Zwischen einer Exekutive mit Prärogative und einer Legislative, die für ihre Einberufung von ihr abhängt, könne es keinen irdischen Richter geben. Wie in anderen Fällen ohne irdischen Richter bleibe dem Volk nur die Berufung an den Himmel. Nach einem allem menschlichen Recht vorangehenden Gesetz behalte es die letzte Beurteilung, ob diese Berufung gerechtfertigt sei. Praktisch werde dies erst wirksam, wenn die Nachteile so groß seien, dass die Mehrheit sie spüre.

Beide Ansätze behandeln dieselbe Frage: Wer urteilt, wenn Recht nicht voraussehen oder nicht rechtzeitig reagieren kann, und wer beurteilt danach dieses Urteil? Geteilt wird: Gesetze sehen nicht alles voraus; jemand muss zuerst urteilen. In ungeregelten Fällen ist Prärogative eine vorläufige Arbeitsteilung: Die ausführende Seite handelt, bis die beratende wieder entscheiden kann. Und Präzedenz kann zur Herkunftsrechtfertigung werden. Locke sieht deutlich, wie Menschen einem guten Herrscher wenig Grenzen setzen, während Nachfolger dessen Handlungen als Maßstab ihrer eigenen Prärogative beanspruchen. Keine Verlängerung aus bloßer Herkunft soll dasselbe verhindern.

Zwei Unterschiede bleiben. Der erste betrifft die Grenze. Lockes Prärogative kann positives Recht überschreiten, nicht aber sein Grundgesetz: In bestimmten Fällen weichen Gesetze der Exekutive, genauer dem Grundgesetz von Natur und Regierung, nach dem die Mitglieder der Gesellschaft möglichst insgesamt erhalten werden sollen. Diese Reihe lässt Notstand Geschwindigkeit und Reihenfolge von Verfahren ändern, nicht die Grenze. Der Abriss eines unschuldigen Hauses zur Brandabwehr müsste die Kette des zweiten Textes durchlaufen. Verlust und Abhilfe für den Eigentümer wären zuzurechnen; danach fragt Lockes betreffende Passage nicht. Ob eine Grenze überschritten wird, ist abschnittsweise zu prüfen. Aus dem Beispiel allein folgt kein Gegensatz ihrer Untergrenzen. Einschränkbare Handlungen werden nach der Kette beschränkt. Ein grenzüberschreitender Schritt wird nicht erlaubt, weil er mehr Menschen erhält. Ein begrenztes Erhaltungsziel und Grenzkriterien können nebeneinander bestehen. Der Text behauptet weder, Locke würde zur Rettung vieler seine eigene Grenze aufgeben, noch, ihn widerlegt zu haben.

Der zweite betrifft den Ort des Urteils. Beide verlangen ein Urteil außerhalb der Verfügung der geprüften Seite. Locke legt es außerhalb der Verfassung ins Volk, als letzten Schritt, der erst bei mehrheitlich spürbarem Nachteil erfolgt. Diese Reihe verlangt es innerhalb der Verfassung, bereits vorher eingerichtet, von jedem inneren Menschen auslösbar und ohne Vergeltung. Bei Locke hängt die Einberufung der Legislative von der Exekutive ab; deshalb fehlt ein irdischer Richter. Genau diese Anordnung soll hier verhindert werden: Die geprüfte Seite verfügt darüber, ob die prüffähige Seite zusammentreten kann. Die Berufung an den Himmel ist, was bleibt, wenn der irdische Weg fehlt. Dabei gilt: Nachträgliche Befragbarkeit ist hier eine Sollensforderung an Konstrukte, keine Beschreibung schon bestehender Gewohnheiten. Auch Locke beschreibt, wie Menschen nach erlittenem Nachteil ausdrückliche gesetzliche Grenzen der Prärogative setzten. Diese kamen erst später. Ob und wie weit Apfelstadt solche Wege besitzt, muss am Beispiel geprüft werden.

Der stärkste im Namen Lockes formulierte Einwand lautet: Die letzte Beurteilung liegt ohnehin beim Volk. Eine weitere irdische Prüfposition ist nur zusätzliche Macht, die ebenfalls in exekutive Hände geraten kann. Auch Prüfer irren und missbrauchen ihre Position. Eine neue Ebene über ihnen verschiebt das Problem nur. Zudem verlangsamt die Prüfung jeder situativen Entscheidung guter Regierender genau die Geschwindigkeit, die Notlagen brauchen. Die Antwort: Der Weg ist kein höherer letzter Richter. Auch der Prüfer bleibt prüfbar und darf seine eigene Prüfung nicht monopolisieren. Warum kein letzter Richter nötig ist, folgt im sechsten Text. Geschwindigkeit bleibt erhalten: Feststellung und erstes Handeln dürfen weiterhin bei einer Position liegen. Geprüft werden Bestätigung, Verlängerung und Beendigung, zeitlich danach. Die letzte Beurteilung des Volkes wird nicht beseitigt. Ob innere Menschen fragen, bleibt ihre eigene Sache. Ein offener Weg bedeutet nicht, dass immer jemand fragt. Weil Urteile fehlbar sind, müssen sie befragbar bleiben. Lockes Warnung vor Präzedenz zeigt selbst, weshalb auch gute Urteile später als Herkunftsrechtfertigung verwendet werden können.

Zusammenfassend: Was festgehalten wird, gilt auch im Notstand. Geschwindigkeit, Reihenfolge und vorläufige Arbeitsteilung dürfen wechseln. Vorherige Prüfung und Antwort dürfen nachher stattfinden, doch der Weg muss schon während der Notlage auslösbar sein. Notstand verändert die Tatsachen unter der Grenze, nicht die Grenze. Veränderte Bedingungen verlangen erneute Prüfung; Herkunft verlängert keine Notstandsmacht. Fehlt ein gegenwärtiger Grund, wird zurückgegeben. Eine Position darf die Notlage feststellen, aber Bestätigung, Verlängerung und Beendigung dürfen nicht von der handelnden Seite monopolisiert werden. Bei Unvermögen wird kein Sollen zurückgenommen oder gekürzt; Übergang ist zu erklären und Verantwortung zwischen Konstrukt und Person zu unterscheiden. Festgestellte Übergriffe im Übergang verlieren ihre Zurechnung nicht durch dessen Namen. Der Fluss, die Schule und die sechzig Haushalte kehren wieder.