Dix-septième chapitre · Bretton Woods et 1971 : en réalité, le crédit a toujours été là

I. Le dénominateur commun

Dans les statuts du Fonds monétaire international signés en 1944, une phrase dit les choses très simplement : la parité de la monnaie de chaque membre doit être exprimée en or, pris comme dénominateur commun, ou en dollars des États-Unis du poids et du titre en vigueur le 1er juillet 1944.

Le dénominateur commun.

Ces mots disent à eux seuls la nature de l’entreprise. Quarante-quatre pays, des frontières politiques bien tracées, des situations de crédit profondément inégales, une guerre qui n’est pas encore terminée et, entre eux, une foule de comptes encore ouverts. Ce que l’arrangement se propose de faire, c’est de contraindre toutes leurs monnaies à entrer sous une même règle, afin que dettes, excédents, changes et réserves puissent être convertis et inscrits dans un seul grand livre.

Pour mesurer la difficulté, il faut regarder ce que l’on veut rendre commensurable. La monnaie d’un pays n’est pas une marchandise. Derrière elle se tiennent sa capacité à lever l’impôt, la retenue dont sa banque centrale voudra bien faire preuve, la possibilité que son parlement change l’année suivante, sa capacité à gagner une guerre. Entre ces choses, il n’existe aucun taux de conversion. Or le dénominateur commun exige précisément de leur en donner un.

Le quatorzième chapitre a raconté une ambition semblable. Chaque monnaie était alors définie par un certain poids d’or ; il suffisait de diviser une loi par l’autre pour obtenir un taux de conversion précis jusqu’au septième chiffre après la virgule. Cet édifice s’est défait entre 1931 et 1933.

Onze ans plus tard, on recommence la même entreprise, avec davantage de précautions.

Cette fois, en effet, elle ne prétend pas fonctionner toute seule.

L’arrangement de l’après-guerre ne rétablit pas l’étalon-or classique du XIXe siècle, celui qui permettait au public de présenter ses billets à un guichet pour obtenir de l’or. Le détenteur ordinaire de monnaie ne peut plus demander cette conversion.

La différence est considérable, même si elle figure rarement dans la formule des manuels. Ce que l’étalon-or avait eu de plus convaincant, c’était une proposition valable pour quiconque tenait un billet : si vous ne me croyez pas, allez le changer. Toute la force de persuasion du système venait de là, même si l’immense majorité des gens ne devaient jamais, de leur vie, demander une seule conversion. Dans l’arrangement d’après-guerre, la proposition ne vaut plus pour les particuliers. La convertibilité cesse d’être un droit offert à tous ; elle devient un accord entre États.

C’est le gouvernement américain qui assume effectivement la promesse de conversion en or, principalement envers les détenteurs officiels étrangers et les banques centrales des autres pays. Les statuts autorisent par ailleurs explicitement les membres à contrôler les mouvements de capitaux, à condition de ne pas entraver les paiements courants.

Autrement dit, dès le premier jour, la contrainte métallique, si objective en apparence, se trouve entourée de décisions souveraines, de coopération entre banques centrales, de négociations diplomatiques et de choix de politique économique.

C’est ce qui détermine la nature exacte du lien rompu en 1971.

On ne tranche pas une chaîne de métal restée pure de tout mélange. On coupe une corde dans laquelle le crédit, les accords et la politique ont depuis longtemps fait et refait des nœuds.

La distinction décide de la façon dont il faut raconter toute l’histoire. Si la chaîne était de pur métal, 1971 est une rupture : le passage d’un monde contraint à un monde sans contrainte. Si c’était déjà une corde nouée, 1971 est autre chose : le moment où l’on montre les nœuds.

Dans les seize chapitres précédents, nous avons rencontré neuf manières, pour la construction, de traiter le reste. Ce qui vient ne sera pas une dixième méthode. Il va se passer autre chose : la construction reconnaîtra elle-même ce qu’elle avait toujours refusé de reconnaître.

II. Un monde de comptes

La conférence se tient du 1er au 22 juillet 1944, dans un hôtel de Bretton Woods, au New Hampshire. Quarante-quatre pays y envoient environ sept cent trente délégués. Le secrétaire américain au Trésor la préside. Keynes représente la Grande-Bretagne ; du côté américain, le principal architecte est White, du département du Trésor.

En apparence, c’est une conférence multilatérale. Mais il n’y a que deux projets sur la table, et ils s’opposent.

Celui de Keynes s’appelle l’Union internationale de compensation. On le connaît surtout pour sa monnaie de compte supranationale, à laquelle il avait donné un nom. L’essentiel n’est pourtant pas ce nom. C’est la forme qu’il entend donner aux paiements internationaux.

Dans ses propres termes, il s’agit de généraliser à l’échelle internationale le principe fondamental du système bancaire.

Concrètement, la banque centrale de chaque pays ouvre un compte auprès de l’Union. Les pays excédentaires sont créditeurs ; les pays déficitaires, débiteurs. L’Union fonctionne par écritures comptables et par découverts : un pays momentanément à court d’or ou de dollars n’est pas aussitôt contraint de réduire ses importations et l’emploi. Chaque pays reçoit un quota d’environ trois quarts du montant total de ses importations et exportations des trois années d’avant-guerre. Il peut mettre son compte à découvert dans la limite de ce quota.

Keynes veut aussi exercer une pression sur les pays qui accumulent durablement d’énormes excédents.

C’est le cœur du projet. L’objectif qu’il écrit est d’agir sur le commerce mondial par une pression qui favorise l’expansion plutôt que la contraction.

La proposition est neuve. Pendant les siècles précédents, le grand livre des paiements internationaux n’avait exercé sa pression que dans un sens : à celui qui doit de l’argent de se serrer la ceinture. Keynes veut lui ajouter une poussée en sens inverse, afin que, lorsque les comptes ne tombent pas juste, la seule issue ne soit plus celle qui entraîne tout le monde vers le bas.

La phrase n’est pas un effet de rhétorique abstraite. Elle porte le poids des années entre les deux guerres : la déflation, le chômage, l’effondrement des revenus, et cette Grande-Bretagne du quatorzième chapitre qui ne pouvait défendre sa parité qu’en abaissant les salaires de ses propres habitants.

Pour comprendre la nature du geste de Keynes, revenons à une question très simple : quand les comptes des paiements internationaux ne s’équilibrent pas, qui doit les redresser ?

La réponse traditionnelle ne connaît qu’un sens. C’est au pays déficitaire de s’en charger. Il relève les taux d’intérêt, comprime la demande, limite les importations et fait baisser ses prix et ses salaires jusqu’au retour de l’équilibre. Le pays excédentaire n’a rien à faire, puisqu’il n’a rien fait de mal.

C’est précisément ce que Keynes veut changer. Pour lui, un déséquilibre est une situation produite par les deux côtés, et non la faute d’un seul. Faire peser toute l’obligation d’ajustement sur le pays déficitaire se tient en arithmétique. Dans ses conséquences, cela revient à reporter la totalité du coût sur les habitants de ce pays qui ont le moins de pouvoir de négociation.

Le projet de White est différent. Il ressemble davantage à une réserve commune de ressources limitées qu’à une banque centrale mondiale.

Dans sa conception, le Fonds ne crée pas de monnaie internationale à partir de rien. Les pays versent à l’avance de l’or, de la monnaie nationale et des titres pour constituer cette réserve. Son projet précise que le total des souscriptions initiales ne doit pas être inférieur à cinq milliards de dollars ; un quart des versements de chaque pays doit se faire en espèces, un quart en titres publics portant intérêt, et au moins la moitié de la part en espèces doit être payée en or.

White veut un mécanisme de stabilisation maîtrisable, limité, fondé sur les souscriptions des États. Il peut fournir des liquidités à court terme. Il n’entend pas confier la création des réserves mondiales à une union supranationale de compensation capable d’accorder de vastes découverts et d’imposer, en retour, des contraintes aux pays excédentaires.

L’accord final se rapproche davantage de White, tout en gardant des fragments de Keynes.

La Grande-Bretagne renonce à la monnaie de compte, à l’Union de compensation, aux facilités de découvert plus généreuses. Elle accepte une architecture centrée sur le dollar et l’or.

Le résultat n’est pas difficile à comprendre, et il n’est pas nécessaire d’invoquer un complot. La guerre n’est pas encore terminée, l’or est aux mains des États-Unis, tout le monde veut des dollars, et la Grande-Bretagne est lourdement endettée. Pour qu’un projet soit accepté, il faut l’accord de celui qui peut avancer l’argent. Le projet de Keynes avait ses raisons ; autour de cette table, les raisons n’étaient pas seules à peser.

Parmi les traces qu’il laisse, la plus importante est la clause dite de la monnaie rare : si la monnaie d’un pays excédentaire demeure durablement rare, le Fonds peut la rationner et autoriser les autres pays à restreindre, dans certaines limites, leurs importations.

La clause sera rarement mise en œuvre.

Son importance ne réside d’ailleurs pas dans son application. Elle tient à ce qu’elle conserve la trace d’un désaccord que la conférence n’a pas tout à fait effacé : qui doit supporter le poids de l’ajustement des déséquilibres mondiaux ?

Une clause inscrite dans un texte et presque jamais utilisée est un objet singulier. C’est une place que la construction laisse dans sa propre écriture, avec cette indication : il y avait ici un autre chemin.

Le neuvième chapitre racontait quelque chose d’approchant : la construction peut décider de ce qu’une génération lira, mais pas de ce qu’on lira toujours, parce que ce qui a été retranché et celui qui l’a retranché se retrouvent sous la même couverture. Ici, le cas est plus net encore. Rien n’a été supprimé. La clause est imprimée au milieu du texte officiel, à la portée de quiconque l’ouvre ; simplement, personne ne s’en sert jamais. Une clause inutilisée et une clause inexistante ont des effets presque identiques. Dans les textes, la différence est entière.

III. Les étages

La conférence ne ramène pas le monde à l’étalon-or. Elle édifie une hiérarchie.

Au sommet, l’or. Au milieu, le dollar, rattaché à l’or au cours officiel de trente-cinq dollars l’once. En dessous, les monnaies nationales, dont les parités avec le dollar sont fixes mais ajustables, et dont les cours de marché doivent rester dans une bande étroite d’environ un pour cent de part et d’autre de la parité.

Toute la difficulté du système se loge dans cette expression : fixes mais ajustables. Avec une fixité absolue, il n’y a aucune issue ; un pays qui ne peut plus tenir n’a d’autre recours que de comprimer son économie intérieure. Avec une liberté totale d’ajustement, la fixité ne veut plus rien dire : personne ne connaît le prix du lendemain. Le système choisit donc un entre-deux : la parité reste fixe en temps ordinaire ; on en reparle en cas de déséquilibre fondamental. Mais qui décide qu’il est fondamental ? Les statuts ne donnent aucun critère qu’un calcul permettrait d’appliquer.

À son entrée au Fonds, chaque membre reçoit une quote-part qui détermine à la fois sa contribution et le montant des ressources auxquelles il pourra accéder. Le total finalement adopté est d’environ huit milliards huit cents millions de dollars. La règle générale prévoit un versement pour un quart en or et pour trois quarts en monnaie nationale.

Sur le schéma, le mécanisme est élégant. Le pays déficitaire commence par mobiliser ses réserves et ajuster sa politique intérieure. Si des difficultés passagères subsistent, il peut tirer des devises sur le Fonds. Si le déséquilibre est fondamental, il demande une modification de sa parité.

Mais cet arrangement, qui recherche une mesure commune, ménage délibérément une marge de manœuvre aux États. L’article VI des statuts le dit expressément : les membres peuvent exercer les contrôles qu’ils jugent nécessaires pour réglementer les mouvements internationaux de capitaux.

La disposition tire une leçon des années trente ; c’est aussi l’un des endroits les plus honnêtes de toute l’architecture. Elle reconnaît qu’un pays ne peut pas avoir simultanément trois choses : un taux de change fixe, des capitaux libres d’entrer et de sortir, et une politique intérieure dont il décide lui-même. Il faut renoncer à l’une des trois. Dans les années trente, on avait renoncé à la politique intérieure ; le quatorzième chapitre en a déjà compté le prix. Cette fois, on choisit de renoncer à la liberté de circulation des capitaux.

Les contemporains savent ce qu’ils abandonnent. Mettre les capitaux sous clé, c’est exiger un motif pour qu’une somme sorte du pays, une autorisation, de l’attente. C’est laisser certains gagner moins, empêcher certaines affaires de se faire. Ces coûts sont réels. En échange, un gouvernement peut décider de dépenser un peu plus cette année pour préserver l’emploi sans devoir affronter, dès le lendemain matin, une attaque contre sa monnaie. On discutait alors de ce qui valait le plus. On en discutera encore longtemps.

Il ne s’agit donc à aucun moment d’un pur ordre de marché. C’est un ordre de marché soigneusement administré par les États et les banques centrales. Les taux de change doivent être assez stables pour le commerce et la comparaison des prix ; les capitaux peuvent être mis sous clé, afin que les gouvernements poursuivent l’emploi et la croissance sans déclencher aussitôt une crise monétaire.

Cette architecture comporte encore une asymétrie souvent négligée.

Après la guerre, les billets ne sont pas généralement convertibles en or. La promesse de conversion destinée aux détenteurs officiels repose principalement sur le Trésor américain. La capacité des monnaies nationales à régler anonymement les échanges passe, en dernier ressort, par le dollar ; et le dollar passe par un État pour atteindre l’or.

À la fin de la guerre, les États-Unis détiennent la majeure partie de l’or officiel du monde. L’Europe et le Japon ont un besoin urgent de dollars pour importer, reconstruire, régler leurs comptes et rembourser leurs dettes. Durant les premières années, la mesure commune et la confiance dans les États-Unis se recouvrent donc presque entièrement.

C’est justement ce recouvrement qui fera croire, plus tard, à tant de gens que le système reposait sur du métal pur.

Il a toujours été un mélange de métal et de crédit. Seulement, dans les premières années, personne n’avait de raison d’en distinguer les proportions.

Quand deux choses donnent pendant un certain temps la même réponse, on finit par les prendre pour une seule. Pour les distinguer, il faut attendre le jour où leurs réponses divergent. Et, ce jour-là, il est généralement trop tard pour réorganiser l’ensemble.

IV. L’énigme de l’or

Les véritables difficultés commencent à apparaître une fois que le système fonctionne avec succès.

L’Europe occidentale rétablit la convertibilité pour les opérations courantes en 1958 ; le Japon y parvient en 1964. C’est seulement alors que Bretton Woods entre dans sa phase de plein fonctionnement.

C’est aussi à ce moment que l’avertissement d’un économiste commence à se faire entendre avec une insistance gênante.

Il témoigne devant le Congrès en 1959, puis publie un livre en 1960. Son raisonnement est simple. Si les États-Unis cessent de fournir des dollars à l’extérieur, le manque de réserves expose le monde à la déflation et à une contraction du commerce. S’ils continuent, les créances en dollars des détenteurs officiels étrangers finiront un jour par dépasser le stock d’or américain. Le marché doutera alors que le cours de trente-cinq dollars puisse être maintenu, et la ruée vers l’or commencera.

Les deux chemins mènent aux difficultés.

Il faut retenir la forme de ce dilemme, car elle n’appartient pas seulement à la monnaie. Dès qu’une même chose doit remplir deux fonctions, elle se retrouve dans cette situation : le dollar doit être à la fois la liquidité du monde et la dette des États-Unis. La première fonction demande qu’il y en ait le plus possible ; la seconde, le moins possible. Quand la construction se donne deux rôles dont les exigences vont en sens contraire, chaque progrès de sa réussite la rapproche de son échec.

Ce n’est plus une question de pure théorie, car les dates sont précises.

En août 1960, l’encours total des engagements américains en dollars envers l’étranger dépasse déjà le stock d’or des États-Unis. En décembre 1965, les engagements en dollars détenus par les seules institutions officielles étrangères le dépassent à leur tour. En 1966, c’est un fait acquis.

Le stock d’or monétaire des États-Unis passe d’environ vingt milliards six cents millions de dollars en janvier 1947 à quelque onze milliards cent millions en décembre 1970.

La règle commune ne casse pas aussitôt. Elle ressemble simplement de plus en plus à une banque internationale fonctionnant avec des réserves fractionnaires : les promesses de conversion inscrites dans les comptes excèdent désormais le métal conservé dans les coffres.

Il faut préciser que les réserves fractionnaires ne sont pas, en elles-mêmes, un défaut. Toute banque fonctionne ainsi ; c’est même ce qui permet aux dépôts de devenir des prêts et à l’argent de circuler. Une seule condition : que tout le monde ne vienne pas réclamer son dû le même jour. Après 1960, l’ensemble du système se trouve dans cette situation. Il n’y a pas un jour où l’on ne puisse plus tenir les comptes ; mais, désormais, chaque journée dépend du fait que tous ne viendront pas réclamer en même temps.

Les pays n’attendent pas passivement la ruée. Les réparations se succèdent.

En novembre 1961, huit banques centrales occidentales créent le pool de l’or de Londres. Elles achètent et vendent ensemble sur le marché londonien pour maintenir le cours à trente-cinq dollars l’once. Le plafond initial des ventes d’or est de deux cent soixante-dix millions de dollars ; il sera relevé à plusieurs reprises.

À la même époque, à partir de 1962, la banque centrale américaine développe massivement ses accords de swaps de devises. Ces échanges temporaires et ces crédits à court terme couvrent les positions des banques centrales étrangères qui ne souhaitent pas, pour le moment, convertir leurs dollars en or. Avant la fermeture du guichet de l’or en 1971, le montant des lignes de swaps est passé des neuf cents millions de dollars initiaux à onze milliards deux cents millions.

Les deux dispositifs disent la même chose. En surface, le système semble fonctionner selon des règles anonymes. En réalité, il dépend toujours davantage des garanties que les banques centrales s’accordent, de leurs ententes tacites et de leurs interventions improvisées pour éteindre les incendies.

Au milieu de tout cela, un phénomène mérite d’être regardé à part.

Des chercheurs constateront par la suite que, contrairement à ce qu’avaient prévu certains concepteurs du système, les banques centrales n’ont pas progressivement renoncé à l’or après la guerre. Elles ont au contraire continué à reconstituer et à conserver leurs réserves métalliques.

Comptablement, l’opération n’est pas avantageuse. L’or ne rapporte aucun intérêt ; sa détention a un coût d’opportunité, alors que des dollars placés aux États-Unis peuvent produire un revenu. Pourtant, il reste perçu comme un actif de dernier recours plus pur que le crédit d’un autre pays.

Les chercheurs appellent cela l’énigme de l’or à Bretton Woods.

Sur le papier, le système a déjà substitué le dollar à l’or comme principal instrument de réserve internationale. Dans les faits, les autorités nationales refusent toujours de confier entièrement au dollar leur dernière assurance.

C’est ici que le reste se montre pour la première fois dans cette histoire, à un endroit rarement remarqué. Il ne se trouve pas du côté des exclus. Il figure au bilan de ceux-là mêmes qui font partie de la construction.

Ces banques centrales règlent chaque jour leurs opérations en dollars, cotent chaque jour aux parités établies, soutiennent chaque jour publiquement le système. En même temps, elles gardent dans leurs coffres de quoi parer à une éventualité : que la règle commune, un jour, ne vaille plus.

Elles reconnaissent la règle en paroles et gardent une autre ressource à portée de main. Le sixième chapitre décrivait l’une des formes du reste : une seconde règle, conservée dans l’ombre par le marché, silencieuse en temps ordinaire, qui refait surface lorsque la construction perd son crédit. La différence, cette fois, c’est que ceux qui gardent cette autre règle sont précisément ceux qui se servent chaque jour de la première.

V. Deux prix

La France rend ce doute public.

Le 4 février 1965, au cours d’une conférence de presse, de Gaulle plaide pour le retour progressif du système monétaire mondial à l’or. Les pays qui assument des responsabilités financières internationales devraient, selon lui, acquitter leurs dettes de balance des paiements en or plutôt qu’en reconnaissances de dette sur papier.

À la même époque, le ministre français des Finances résume d’une expression l’avantage que procure aux États-Unis la place centrale du dollar : le privilège exorbitant. Autrement dit, les États-Unis peuvent régler leurs paiements internationaux avec des engagements qu’ils émettent eux-mêmes, là où les autres pays doivent livrer des biens réels, des services ou des actifs de qualité pour obtenir les réserves nécessaires.

La position française n’est pas nécessairement une pure affaire de principes. La géopolitique et le rang du pays y ont aussi leur part. Mais elle met bel et bien à nu le point le plus sensible du système : la monnaie internationale réputée anonyme est en réalité un papier qui engage le crédit d’un pays particulier.

Entre 1967 et 1968, les fissures, jusque-là visibles, deviennent impossibles à colmater.

Le 18 novembre 1967, la Grande-Bretagne abaisse la parité de la livre de 2,80 à 2,40 dollars, soit une dévaluation d’environ quatorze pour cent. La pression sur le dollar et sur l’or augmente ensuite rapidement.

En mars 1968, le pool de l’or de Londres s’effondre.

Après sa dissolution, les banques centrales de sept pays s’accordent sur un marché de l’or à deux niveaux : entre autorités monétaires, les transactions restent au prix officiel fixe ; sur le marché privé, le cours flotte librement. Les banques centrales s’engagent à ne plus vendre d’or monétaire sur le marché privé.

Le 18 de ce même mois, les États-Unis abolissent officiellement l’obligation légale de couvrir en or vingt-cinq pour cent des billets de la Réserve fédérale.

Il faut s’arrêter un instant sur ce geste.

Les autorités elles-mêmes viennent de scinder en deux un système qui devait soumettre le prix de l’or, les changes, les réserves et les paiements à la même règle. Pour la première fois, elles ont créé un monde à deux prix.

Le prix officiel reste la langue de la règle. Il figure dans les statuts, sert aux règlements entre banques centrales, commande tous les comptes officiels. Le prix du marché privé commence, lui, à exprimer un autre jugement, nettement plus inquiet.

Le sixième chapitre offre un point de comparaison. Ceux qui utilisaient les jiaozi gardaient alors une autre règle dans l’ombre, parce qu’ils n’osaient pas faire entièrement confiance au papier de l’administration. Cette fois, le second marché n’est pas un recours discrètement conservé par les particuliers. Ce sont les autorités elles-mêmes qui le dessinent : elles reconnaissent un deuxième prix et lui réservent un espace légal où flotter. La construction ne se contente pas de savoir qu’une autre règle existe. Elle lui aménage un terrain.

La coexistence des deux prix n’est pas un expédient technique. C’est la première fois que la construction reconnaît publiquement que le nombre qu’elle fixe et celui que le marché est prêt à payer ne sont plus la même chose.

Le dixième chapitre le disait : la façon la moins coûteuse, pour la construction, de traiter ce à quoi elle ne sait pas répondre est de le mettre à la porte. Le geste prend ici la même forme, plus crue encore. On ne rejette pas au-dehors une catégorie de questions, mais un autre prix de la même chose. Qu’il flotte librement derrière la porte ; ce qu’on ne voit pas cesse de gêner.

L’expédient suppose toutefois une condition : le nombre du dehors ne doit pas pouvoir être employé au-dedans. D’où l’engagement pris par les banques centrales. Il faut une vanne entre les deux mondes ; sinon, les arbitrages balaieraient le prix officiel en une seule journée.

C’est aussi à cette étape que le Fonds introduit un nouvel actif de réserve international : le droit de tirage spécial.

La définition officielle est claire : créé en 1969, cet actif de réserve international supplémentaire doit compléter les réserves officielles des membres. Une première allocation de trois milliards d’unités a lieu le 1er janvier 1970. Au total, neuf milliards trois cents millions d’unités sont allouées entre 1970 et 1972.

La réforme a une forte portée symbolique. Quand l’or manque et que les dollars sont à la fois trop nombreux et trop fragiles, le système tente de fabriquer une nouvelle unité de réserve internationale, plus abstraite, plus institutionnelle.

On y retrouve cette impulsion qui pousse à donner à la valeur une mesure unifiée. On y voit aussi que ni l’or seul ni le dollar seul ne suffisent désormais à faire tenir la règle.

La situation de cette nouvelle unité mérite elle aussi l’attention. Elle n’a pas de corps métallique, pas d’État unique derrière elle. C’est un nombre produit par les écritures communes d’un ensemble de pays. Elle est plus abstraite, plus pure aussi ; elle n’est pourtant jamais devenue une grande monnaie internationale. Il semble que la capacité d’une chose à servir de règle ne dépende pas seulement de la netteté de sa définition.

Dans la seconde moitié des années soixante, autre chose échappe rapidement au contrôle.

Tandis que le gouvernement américain cherche à limiter les sorties de capitaux, les multinationales et les banques contournent de plus en plus les contrôles pour faire travailler leurs dollars dans le système bancaire extérieur aux États-Unis. Vers 1969, la banque centrale allemande considère déjà ce marché offshore du dollar comme l’un des facteurs importants qui affaiblissent sa capacité à encadrer le crédit intérieur.

La disposition des statuts autorisant le contrôle des capitaux reste intacte sur le papier. Les capitaux, eux, ont trouvé une place hors du papier.

Les réserves et les déficits mesurables des comptes officiels sont de plus en plus entourés de chaînes financières hors bilan, offshore, transfrontalières, où les relations comptent davantage.

C’est un débordement tout à fait caractéristique. La construction établit une règle qui encadre les transactions qu’elle sait définir ; les capitaux se dirigent vers celles qui échappent à sa définition. Non par volonté d’enfreindre la loi : c’est simplement moins cher là où il n’y a pas de restriction. Plus le contrôle se resserre, plus l’incitation à sortir grandit. La frontière entre formes d’organisation décrite au douzième chapitre réapparaît dans un autre décor : une même somme en dollars est réglementée lorsqu’elle est déposée à New York, ne l’est pas lorsqu’elle est déposée à Londres. Et ce sont toujours les mêmes dollars.

VI. J’ai ordonné de suspendre temporairement

En 1971, la crise change de nature.

La question n’est plus seulement de savoir si les États-Unis peuvent défendre le cours de l’or à trente-cinq dollars. Elle est de savoir si les autres pays acceptent encore de les aider à poursuivre la représentation.

À la fin d’avril 1971, la banque centrale allemande et les principaux responsables du gouvernement discutent déjà avec le directeur général du Fonds de la possibilité de laisser flotter le mark. Le 6 mai, le ministre allemand de l’Économie ordonne son flottement temporaire.

Dès qu’un grand pays excédentaire refuse de continuer à défendre les parités fixes, le système cesse d’être un problème exclusivement américain.

Dans le même temps, les mouvements de capitaux changent brutalement d’échelle. Les sorties nettes de capitaux des États-Unis passent de douze milliards neuf cents millions de dollars en 1970 à vingt-neuf milliards six cents millions en 1971, dont onze milliards au troisième trimestre.

Autrement dit, même sans ouvrir le débat sur la suffisance du stock d’or officiel, le choc des mouvements de liquidités rend déjà extrêmement fragile la double promesse des parités fixes et de la convertibilité officielle en or.

Du 13 au 15 août 1971, Nixon réunit à Camp David ses principaux conseillers économiques. Le secrétaire au Trésor, le président de la banque centrale et les responsables des affaires monétaires internationales sont présents. Ce week-end doit arrêter tout un ensemble de nouvelles mesures économiques.

Ce n’est pas un instant dans l’évolution naturelle d’un marché. C’est une décision de week-end éminemment politique, où se mêlent élections, commerce, inflation et négociations internationales.

Le soir du 15 août, dans une allocution télévisée à la nation, Nixon annonce : j’ai ordonné au secrétaire au Trésor de suspendre temporairement la conversion du dollar en or ou en autres actifs de réserve.

La promesse du mot temporairement ne sera pas tenue.

Il faut cependant être précis : ce mot n’était pas nécessairement une formule creuse. Les mesures intérieures qui accompagnaient la décision avaient bien été conçues comme provisoires ; les quatre-vingt-dix jours du gel étaient inscrits noir sur blanc. Quant à la décision extérieure, l’idée était vraisemblablement de suspendre d’abord la conversion pour aborder les négociations suivantes dans une position plus favorable. Le fait qu’on ne soit jamais revenu en arrière ne prouve pas qu’on ait voulu, dès le début, ne jamais y revenir. Quand la construction ferme une porte, elle croit souvent sincèrement ne faire que la laisser entrebâillée.

Nixon insère cette décision dans un programme intérieur complet : gel des salaires et des prix pendant quatre-vingt-dix jours, surtaxe de dix pour cent sur les importations, réductions de dépenses, aménagements fiscaux. Il présente la crise comme un combat défensif contre les spéculateurs monétaires internationaux.

Mais les paroles les plus importantes de cette allocution sont deux autres phrases.

C’est en elles que réside le véritable poids de cette journée, et elles passent alors presque inaperçues. Ceux qui écoutent veulent savoir si les prix vont vraiment être bloqués, si les produits importés vont coûter plus cher, ce que vaudra leur salaire le lendemain. Au milieu de ces questions pratiques, on change la définition de la monnaie.

Première phrase : la force de la monnaie d’un pays repose sur la force de son économie.

Deuxième phrase : il donne aux autres pays l’assurance que les États-Unis resteront un partenaire commercial tourné vers l’avenir et digne de confiance.

Lisons ces deux phrases ensemble. On voit alors ce qui s’est vraiment passé ce jour-là.

La monnaie est désormais présentée publiquement comme fondée sur la puissance économique et la fiabilité d’un pays, là où l’on invoquait auparavant sa convertibilité en or.

Ce que le métal recouvrait, la confiance dans un pays bien précis, le jugement porté sur sa discipline économique, le pari sur son crédit, ne reste plus à l’arrière-plan. Le président lui-même en fait le fondement déclaré de la monnaie.

Le quinzième chapitre le disait : dès lors qu’on a montré une fois que la règle peut être réécrite, on ne peut plus retirer cette démonstration. En 1934, on avait fait passer le prix de l’or de 20,67 à 35 dollars. Cette fois, on ne change pas le nombre. On supprime la promesse dont il était porteur, puis on expose publiquement une autre raison de faire confiance au même papier.

L’allocution contient encore un passage souvent laissé de côté, qui ne devrait pas l’être.

Nixon y désigne les retraités, les femmes au foyer et les salariés comme les victimes de l’inflation. Il présente le gel des salaires et les droits de douane comme des moyens de protéger l’emploi et le pouvoir d’achat.

Que l’on accepte ou non cette présentation, elle montre une chose : le système monétaire international n’est pas un échiquier abstrait.

Quand les changes fixes ne peuvent plus être défendus, le coût retombe sur les salaires, le prix des importations, l’emploi et les budgets. Et, pour maintenir une parité, un pays déficitaire doit souvent relever ses taux, comprimer la demande et restreindre les importations. Au bout du compte, il subit des pertes d’emplois et de revenus tout à fait réelles.

On comprend ici mieux que partout ailleurs pourquoi, dans la deuxième section, Keynes refusait avec tant d’insistance de faire porter tout le poids de l’ajustement aux pays déficitaires. Vingt-sept ans ont passé ; la question écartée revient. Elle revient dans le discours du président du pays même qui l’avait écartée.

Le projet abandonné voulait imposer aussi aux pays excédentaires une part de l’obligation d’ajustement. Vingt-sept ans plus tard, les États-Unis se trouvent eux-mêmes du côté auquel on demande de s’ajuster. Leur réponse est de fermer le guichet, de lever une surtaxe de dix pour cent sur les importations et de renvoyer la pression aux autres. Ils n’adoptent pas la méthode de Keynes, mais la leur. Le problème qu’ils cherchent à résoudre est pourtant exactement celui dont Keynes avait annoncé la venue.

VII. Nécessité ou choix

Les chercheurs proposent, à propos de 1971, trois grandes familles d’explications concurrentes. Leurs divergences ne sont pas des affaires de goût : elles portent sur la nature même du problème.

La première y voit une issue structurelle, inévitable.

Sa formulation la plus ancienne et la plus influente est le dilemme de l’économiste rencontré plus haut : l’émetteur de la monnaie de réserve doit sans cesse fournir au monde des liquidités, mais finit ainsi par accumuler des engagements extérieurs supérieurs à leur couverture en or, jusqu’à déclencher une crise de confiance. Des travaux ultérieurs attribuent davantage l’effondrement à un double défaut du système. D’une part, l’augmentation des réserves dépend trop du dollar. D’autre part, les États-Unis, pays central, adoptent après 1965 une combinaison de politiques budgétaire et monétaire plus inflationniste, dérogeant aux règles qui devaient maintenir une inflation faible et rendre crédible le prix de l’or.

Dans cette lecture, la fermeture du guichet de l’or a certes ses déclencheurs précis. Mais la direction générale est déjà fixée par les contradictions du système et par les écarts américains à la discipline requise.

La deuxième famille conteste la nécessité de cette issue : le système aurait pu durer.

Dès 1966, plusieurs chercheurs formulent cette objection. À leurs yeux, l’effondrement n’est pas inéluctable. Les États-Unis ressemblent davantage à l’intermédiaire financier du monde : ils émettent des engagements en dollars à court terme et très liquides, tout en détenant des actifs extérieurs à long terme. Tant qu’ils maintiennent la stabilité des prix, le processus peut en principe se poursuivre, voire évoluer vers un étalon-dollar sans or. Les documents qui reviendront sur cette controverse le diront expressément : pour ce courant, si les autorités américaines avaient préservé la stabilité des prix nécessaire à l’ancrage nominal, le système aurait pu continuer indéfiniment.

Ce courant ne nie pas les risques. Il nie autre chose : des engagements en dollars supérieurs au stock d’or ne rendent pas automatiquement le système insoutenable dans l’instant.

Il faut lui rendre son exacte mesure. Il ne dit pas que dépasser le stock d’or est sans importance. Il dit que la possibilité de tenir une promesse de conversion dépend de ceci : les détenteurs viendront-ils demander leur dû en même temps ? Cela dépend de leur confiance dans la promesse. Et cette confiance dépend surtout de la discipline de celui qui l’a faite. Autrement dit, la variable décisive ne se trouve pas dans les coffres. Elle est ailleurs.

La troisième famille insiste davantage sur les choix politiques et sur la contingence historique.

Certains chercheurs refusent d’écrire la fin des années soixante comme le dénouement d’une histoire jouée d’avance. Selon eux, le système des parités a été tué par les accusations réciproques et les désaccords sur la répartition du fardeau de l’ajustement. D’autres textes présentant cette approche soulignent qu’en 1971 les inquiétudes américaines devant le déficit commercial et la compétitivité des exportations japonaises et européennes, les pressions du Congrès et le souci des élections de l’année suivante ont fait du change autre chose qu’une question de technique monétaire : une arme dans les négociations sur l’accès aux marchés et dans la politique intérieure.

Une autre voie, celle de l’histoire diplomatique, replace les conflits monétaires dans les alliances de la guerre froide. Le dollar, l’or, les bases militaires, les dépenses de défense, l’aide et le partage des charges entre alliés ne sont pas des questions indépendantes les unes des autres.

Dans cette lecture, 1971 a bien un arrière-plan structurel. Mais le jour choisi pour fermer le guichet de l’or, la manière de le faire et les mesures qui l’accompagnent ne constituent nullement l’unique résultat qu’aurait pu produire un raisonnement purement technique.

Nous ne trancherons pas ici. Si ces trois familles d’explications importent, c’est qu’elles renvoient à deux conceptions différentes de l’ordre monétaire lui-même.

Si Bretton Woods est un système objectif dont l’or constitue le fondement véritable et le dollar le mécanisme de transmission, alors 1971 ressemble davantage à une rupture physique qui devait survenir tôt ou tard.

Si l’on y voit un assemblage politique et financier qui prend le métal pour symbole et s’appuie sur la coopération des banques centrales et sur la confiance dans le crédit américain, alors 1971 ressemble plutôt à un changement des proportions sur lesquelles repose ce crédit. L’or ne s’est pas évaporé en une nuit ; le dollar n’a pas perdu en une nuit sa fonction internationale. Ce qui change réellement, c’est leur poids respectif et ce que le monde reconnaît publiquement comme fondement du règlement ultime.

Les deux lectures peuvent expliquer les mêmes faits de façon cohérente. Mais elles dessinent deux mondes différents. Dans l’un, la construction reste soumise en dernier ressort à une chose qu’elle ne maîtrise pas. Dans l’autre, elle a toujours été portée par des hommes, et le métal n’est qu’un des moyens qu’ils emploient pour la soutenir.

VIII. Le voile déchiré

La fermeture du guichet de l’or ne fait pas passer le monde, dès le lendemain et en bon ordre, au flottement libre. Les pays essaient d’abord de sauver le système.

Les 17 et 18 décembre 1971, le Groupe des Dix conclut un accord à Washington. Les États-Unis acceptent de faire passer le prix officiel de l’once d’or de trente-cinq à trente-huit dollars, soit une dévaluation d’environ huit virgule cinq pour cent. Les autres grands pays réévaluent en conséquence leurs monnaies et élargissent les marges de fluctuation.

Le problème est que l’ajustement ne rétablit pas la convertibilité en or. Il ne règle pas non plus la question de savoir qui contiendra l’inflation américaine et qui assumera le risque de continuer à détenir des dollars. L’histoire officielle résumera plus tard cette tentative en quelques mots : trop peu, trop tard.

Elle ne dure guère. Vers mars 1973, l’Europe connaît une nouvelle crise des changes majeure, à la suite de laquelle le système des changes fixes est de fait abandonné. Entre février et mars 1973, les principaux pays industrialisés passent, dans leur ensemble, aux changes flottants.

Il faut donc retenir séparément les deux dates. Le 15 août 1971 met fin à la convertibilité officielle du dollar en or. Le printemps 1973 met fin à ce qui subsistait du cadre de parités fixes mais ajustables entre les grandes économies industrialisées.

La mise en ordre juridique vient plus tard encore. La révision des statuts de 1976 reconnaît aux membres la faculté de choisir le régime de change qu’ils jugent approprié ; le Fonds se tourne vers la surveillance de leurs politiques de change. L’article IV, section 2, des statuts actuels est explicite : les membres peuvent adopter d’autres régimes de change de leur choix, compatibles avec les buts du Fonds. La modification entre en vigueur le 1er avril 1978.

C’est seulement alors que l’ambition constitutionnelle des débuts de l’après-guerre, fixer les changes en prenant l’or pour dénominateur commun, cède véritablement la place en droit.

Nous pouvons maintenant répondre à la question du début : qu’a-t-on exactement coupé en 1971 ?

La réponse la plus commode consiste à dire que le monde est entré dans l’ère des monnaies fiduciaires sans convertibilité métallique, passant du métal au crédit.

La formule est inexacte. Elle recouvre même l’essentiel de ce qu’il faudrait voir.

Il serait plus juste de dire que la monnaie a été, publiquement et plus profondément encore, assise sur le crédit.

L’instrument anonyme de l’échange n’a pas disparu. Le dollar reste au centre de la fixation internationale des prix, des réserves et des règlements. Selon certains chercheurs, ce qui se prolonge après la fermeture du guichet de l’or est précisément un étalon-dollar sans or.

Ce qui change, c’est que le fondement ultime de cet instrument ne se présente plus sous l’apparence d’une pure contrainte métallique. Il prend de plus en plus ouvertement la forme de questions concrètes : le Trésor et la banque centrale des États-Unis peuvent-ils préserver la stabilité des prix ? Le gouvernement américain est-il encore jugé digne de confiance ? La surveillance du Fonds exerce-t-elle une contrainte réelle ? Les grandes banques centrales souhaitent-elles toujours coopérer ?

La force tournée vers l’intérieur, celle qui tient aux personnes et aux relations, la confiance, la réputation, le crédit, n’a pas remplacé la monnaie anonyme.

Elle est simplement revenue, plus à découvert, dans ses fondations.

Il serait donc malvenu de raconter 1971 comme une marche nécessaire du progrès, du métal barbare au crédit moderne.

L’or n’a pas quitté du jour au lendemain les bilans des États. Au contraire, de nombreuses banques centrales ont continué à le conserver comme ultime assurance. Elles le faisaient depuis les années cinquante ; elles n’avaient pas attendu 1971. Le dollar, de son côté, n’a pas perdu sa place au cœur du système international en cessant d’être convertible en or. Délivré de son attache métallique, il a continué à dominer la finance internationale.

C’est la position du balancier qui a changé. Unité de compte commune, prix normalisés, règlements anonymes : tout cela demeure. Mais la garantie ultime de ces mécanismes dépend plus visiblement du crédit d’un pays et de la réputation d’un ensemble d’institutions.

La corde que l’on a coupée n’avait jamais eu pour effet de faire disparaître ce qui tenait aux personnes.

Elle le recouvrait.

Voiler n’est pas tromper ; la distinction importe. Les concepteurs n’avaient rien dissimulé. Le voile dispensait chacun de se demander tous les jours si un autre pays était digne de confiance : il suffisait de regarder un nombre. C’était une immense économie d’effort, et elle a longtemps réellement fonctionné. Mais elle avait son prix : le jour où le nombre cessait d’être fiable, tous devaient réapprendre en même temps quelque chose dont ils avaient pu se passer pendant plus de vingt ans.

1971 n’a fait que déchirer ce voile.

Une fois le voile déchiré, ce qui n’avait jamais cessé d’agir se trouve pour la première fois au premier plan : quel pays tient parole, qui garantit qui, quelles institutions acceptent encore de s’appeler au milieu de la nuit. Rien de cela n’avait cessé de fonctionner. Tout se tenait auparavant derrière un nombre qui semblait avoir été extrait du sous-sol.

Le comportement des banques centrales décrit dans la quatrième section peut maintenant recevoir une explication plus complète.

Elles ne se défiaient pas du système. Elles s’en servaient tous les jours. Elles savaient seulement qu’une règle établie par des hommes finit toujours par être abandonnée par eux ; avant que ce jour arrive, il fallait avoir autre chose dans les coffres.

Les faits leur ont donné raison. Et elles avaient raison avec une bonne dizaine d’années d’avance.

Cela nous apprend encore quelque chose sur la nature du reste. Dans les chapitres précédents, il se trouvait généralement du côté de ceux qui subissaient la pression : ils ne pouvaient se faire entendre, n’avaient pas de justificatifs à présenter, ou ne figuraient tout simplement pas dans le registre. Cette fois, le reste est entre les mains de ceux qui disposent des moyens les plus importants. Ils peuvent parfaitement parler et peser ; ils choisissent de se taire et de garder discrètement une ressource dans leurs coffres. Le reste n’appartient pas nécessairement aux faibles. C’est la réserve que chacun peut se ménager en dehors de la règle ; et ceux qui ont les moyens d’en garder une sont précisément ceux qui savent mieux comment la règle a été dressée.

La règle n’a pas disparu pour autant. Elle a changé de fondations et continue à mesurer. Le monde a toujours besoin d’une unité de compte commune, de quelqu’un qui assure le règlement final, d’un prix fixé chaque matin pour toutes choses.

Seulement, depuis ce soir d’août 1971, personne ne peut plus dire que ce prix naît du poids du métal. Il naît de la volonté d’un ensemble de personnes de continuer à honorer les engagements inscrits dans les comptes.

Le compte ne tombe toujours pas juste. Et l’on continue d’écrire.