変えてほしいと言うなら、その費用は誰が持つのか

2012年4月、モントリオールで開かれた会議で、インドのCFC生産廃止計画への最後の資金は、すぐには支出を認められなかった。在庫の破壊、生産停止、設備の撤去を示す証拠がなお必要とされ、資金の申請は次の会議で検討することになった。^[5]

目標だけを見ると、不思議に思えるかもしれない。同年の世界銀行の事業完了報告によれば、インドは、薬用吸入器向けに認められた不可欠な用途を除き、2008年8月にCFCの生産を廃止していた。元の期限より十七か月早い達成だった。それなのに、なぜまだ支払いの終わらない資金があったのだろうか。^[4]

先にどちらかが不当な扱いを受けたと訴えたいわけではない。二つの記録を並べると、むしろ事情が見えてくる。生産を止めること、在庫や設備をどうしたか証明すること、支出条件を満たすことは、つながっているが同じではない。共同の目標は実際の変化を生み、協力にはなお終わっていない仕事があった。

この金の意味を知るには、時間を戻す必要がある。一国がよいことを成し遂げた後、他国が思いつきで贈った賞金ではない。資金、期限、生産方法を変える義務は、ずっと前から一つの取り決めに入っていた。

期限を示すだけで、終わらせない

1987年に採択されたモントリオール議定書は、オゾン層を破壊する物質を段階的に廃止しようとするものだった。CFC、クロロフルオロカーボンは、冷却など多くの用途で使われてきた。規制の表から物質の名前を見つけるほうが、実際の生産や使用からそれを置き換えるより、はるかに簡単である。^[1]

停止日を一つ書くなら、表が一枚あればよい。その日までに実現するには、企業は設備、原料、工程を変えるかもしれない。修理をする人は別の方法を学び、税関は何を通してよいかを知る必要がある。今日まで古い方法で仕事をしてきた人が、明日の目標は正しいというだけで、向きを変える力を手にするわけではない。

国々は同じところから出発していない。それは単に、やる気のある国とない国の差でもない。代替方法が世界のどこかに存在することと、地元の企業が手に入れ、費用を払い、使えることのあいだには距離がある。要求が同じでも、負担まで同じとは限らない。

1990年のロンドン改正は、その点を具体的にした。新しい資金制度は、第5条の条件を満たす開発途上国の履行を助けるため、合意された追加費用を負担し、技術移転も支える。すべての開発途上国に一律の扱いが適用されるのではなく、国が挙げた費用を何でも自動的に払うわけでもない。^[2]

「追加費用」は会計の言葉に聞こえるが、暮らしに引きつければ難しくない。共同で求めた変更のために余計にかかる分を、相手だけの困りごととして放っておかない、ということだ。もちろん、何が変更に関わる費用なのか、いくらかかるかは説明し、合意する必要がある。支援は白紙の小切手ではない。しかし合意する過程で、本当の困難を計算から外してもいけない。

ここには、間違えやすい時間差もある。ロンドン改正は1990年に採択されたが、発効は1992年8月だった。一方、締約国が会議の決定で別に設けた暫定的な資金制度は、1991年1月から始まった。文書を置いたまま、発効の日になって初めて資金を探し始めたのではない。^[2][3]

ロンドンの文言は、条件を満たす国が困難を書面で知らせる道も残した。実行可能なことをすべて行ってなお、資金・技術協力が十分に実現しないため義務を果たせない場合、事務局に通知して締約国会議の検討を求められる。規定された待機期間中は、通知した国に対する関連の不遵守手続を始めない。条件のある手続であって、やめたければ自由にやめて免責される合言葉ではない。^[2]

そこには素朴だが真剣な態度がある。共同で条件を提供すると言ったなら、相手ができたかを調べるとき、自分たちの約束した半分を忘れてはいけない。問われる側は努力を説明しなければならないが、問う側も期限だけを持ってきてはならない。

誰が金を出し、誰が決めるかも大切だ。第10条は、できるだけ合意を目指すよう求める。その努力を尽くしても合意できない場合、関連する締約国の決定には、出席し投票した国の三分の二に加え、第5条が適用される国々と適用されない国々の、それぞれで過半数が必要だった。多く払う側だけがうなずけばよいのでも、二つの集団でそれぞれ過半数なら必ず足りるのでもない。^[2]

もちろん、この割合で力の差がすべてなくなったわけではない。それでも、条件の厳しい側は「配慮してください」とだけ頼む立場ではなくなった。その事情が資金の仕組みに入り、決定の要件にも入る。違いは規則の外のお願いではなく、規則が扱うべきことになったのである。

資金は、どう生産ラインまで届くのか

インドの事業は、条文が現場に届く様子を見せてくれる。記録によれば、2000年の政府命令が四社のCFC生産者に生産枠を設けた。企業への補償は年ごとの減産目標につながれ、第三者の監査もあった。国際資金が工場へ自分で入り、労働者の代わりにスイッチを切ったのではない。^[4]

締約国会議が全体の方向を決め、多国間基金の執行委員会が具体的な支援を承認する。実施機関、国家機関、企業が、それを実行できる形にする。名前を急いで読むと「国際社会」でまとめたくなる。だが、資金を認める人、国内の命令を出す人、生産を実際に変える人を、同じ役割として扱うことはできない。^[2][4]

共同の目標は、会議室の内側にも外側にもある。会議で転換を支えると決めても、実際の生産制限は国内で実施されなければならない。企業は補償を受けられても、生産の変化を確かめられるようにする必要がある。援助と要求は、交互に唱える二つの標語ではなく、つながらなければならない二つの仕事なのだ。

そのため「同意」にも厚みが出る。国が条約に署名しただけで、毎年どう実現するかまで解決するわけではない。事業には報告、検証、調整が必要だ。紙の上でしかできない方法なら、後の資料から問題を戻せなければならない。最初の署名は正しかったと証明するためだけに、資料があるのではない。

1992年に定められた不遵守手続は、国々が困難を説明する別の道を与えた。関係国は説明を提出でき、委員会は議定書に沿った協議による解決を探し、締約国会議へ報告する。これは基金の個々の支払いを審査する手続ではなく、すべての上に立つ万能の上訴機関でもない。^[6]

使える措置には、技術、資金、研修による援助があり、警告や、適用される国際法の範囲で特定の権利を停止することもある。援助から処罰へ自動的に一段ずつ上がる階段ではない。困難を聞く必要があっても、要求の拘束力が消えるわけではなく、どう扱うかは具体的な状況に向き合って考える必要がある。^[7]

支援を寛容、審査を不信と考えがちだ。しかし、期限だけ示して条件を提供しなければ、要求は初めから実現できないかもしれない。金を出したら使途や結果をもう問えないのなら、支援は答えなくてよい名目になるかもしれない。どちらの問題も省けない。

このインドの方法を、そのまま世界の手本に広げることもできない。生産者が四社の事業と、小企業や修理店が広く点在する産業では、実施の費用は違う。企業の集中、使える代替手段、国内規制と資金の組合せは、この経緯を理解するための条件であり、話から取り去ってよい背景ではない。

生産が止まっても、証明書類はそろっていない

2012年の会議に戻ろう。基金執行委員会の正式記録は、それまでの生産廃止をすべて虚偽だと宣告してはいない。記されているのは、破壊、閉鎖、撤去の証明への問いと、最後の資金の審議延期である。後の対応の道も話し合われ、米国代表団はインドと関係企業の検証を助ける意向を示した。^[5]

「官僚が金を出したがらない」と縮めるのは適切でない。同時に、委員会に審査権があるからと、どんな遅れも当然とはできない。何が実際に止まったのか。何の証拠が足りないのか。追加提出の要求は明確か。待つ費用を誰が負うのか。なお分けて問う必要がある。

ある仕事ができても、ほかの条件まで自動的に満たされるわけではない。ある証明がそろわなくても、何も起こらなかったと逆算するには足りない。勝ち負けの話ほど痛快ではないが、多くの実際の協力に近い。すべてが一緒に決着したわけでも、すべてが一緒にゼロに戻ったわけでもない。

ここまで来ても、生産停止の数字はオゾン層の回復と同じではない。物質の生産、消費、排出と、大気中で起きる変化では、測るものも時間も違う。2010年の科学評価が扱うのは観測と仕組みだ。基金が認めた事業の数から、ある年の空がその分だけよくなったと直接換算することはできない。^[8]

国の達成した数字に、一人残らずの代わりをさせてもいけない。生産企業が補償の対象であることは、労働者が別の仕事に移ることや、小さな修理店の道具の入替えが、一つ一つ適切に扱われたことを意味しない。個人の事情には別の資料が必要だ。事業が目標を満たしたことから、皆によい結末を書き足すことはできない。

同様に、国家の履行の仕組みから、影響を受けた一人一人が国際的な支出や遵守手続の当事者になるわけでもない。国内の参加、行政、司法の道には、それぞれ役割がありうる。実際に使えるかは現地の具体的な状況へ進んで見る必要があり、国際機関の組織図一枚から、あるともないとも言えない。

この篇は2012年の記録で止め、その後の個々の支払いと証明に決着を付けない。義務を果たすための支援を、無制限の贈与ともしない。ここでわかるのは、協力とは皆が賛成する目標を掲げるだけではなく、変えるための条件を一つずつつなぐ仕事でもある、ということだ。

方法を変えてほしいと求める前に、何があれば変えられるかを聞く。相手が変えた後には、行われた仕事をきちんと認める。なお検証が必要なら、さらに何が要り、なぜ要るかを具体的に話す。三つは同時にできる。先に相手を信頼できる側かできない側かに分ける必要はない。

すぐに支出を認められなかったあの資金は、協力全体の失敗を示す終止符でも、全条件がそろった証明書でもない。ともに扱うべき、まだ終わっていない仕事だった。続ける価値のある仕組みなら、少なくとも、成果や困難のどちらかを隠して体裁を保つのではなく、その未完を説明できるものであってほしい。