이것을 바꾸라면, 바꾸는 비용은 누가 감당할까

2012년 4월 몬트리올에서 열린 회의에서는 인도의 CFC 생산 단계적 폐지 사업에 대한 마지막 자금 지급을 즉시 승인하지 않았다. 재고를 폐기하고 생산을 중단하며 설비를 철거했다는 증명이 더 필요했다. 참석자들은 자금 신청을 다음 회의에서 다시 심의하기로 했다.^[5]

목표만 보면 조금 이상하다. 세계은행이 같은 해 작성한 사업 완료 보고서에는 인도가 허가받은 의약용 흡입기의 필수 용도를 제외하고 2008년 8월 CFC 생산 폐지를 완료했다고 적혀 있다. 원래 기한보다 열일곱 달 빨랐다. 일찍 해냈는데 왜 아직 지급을 끝내지 못한 돈이 있었을까.^[4]

어느 쪽이 억울한지부터 가리자는 것은 아니다. 두 기록을 함께 놓으면 오히려 일이 선명해진다. 생산 중단, 재고와 설비를 어떻게 처리했는지에 대한 증명, 지급 조건 충족은 서로 연결되어 있지만 같은 일은 아니다. 공동 목표는 실제 변화를 가져왔고 협력에는 아직 끝내지 못한 일이 남아 있었다.

이 돈을 이해하려면 시간을 거슬러 가야 한다. 한 나라가 좋은 일을 끝낸 뒤 다른 나라가 즉흥적으로 보낸 상금은 아니었다. 자금과 기한, 생산 방식을 바꿀 의무가 이미 하나의 제도 안에 함께 들어 있었다.

기한만 정해 주기 전에

1987년 채택된 「몬트리올 의정서」는 오존층을 파괴하는 물질을 단계적으로 없애려 했다. 염화불화탄소인 CFC는 냉매를 비롯한 여러 용도로 쓰였다. 통제 목록에서 물질 이름을 알아보는 일보다 실제 생산과 사용에서 다른 것으로 바꾸는 일이 훨씬 어렵다.^[1]

중단 날짜를 적는 데는 표 한 장이면 된다. 그러나 그날에 도달하려면 기업은 설비와 원료, 공정을 바꾸어야 할 수 있고 수리 기사는 다른 방법을 배워야 한다. 세관도 무엇을 들여올 수 있고 무엇은 안 되는지 알아야 한다. 오늘도 옛 방식으로 살아가는 사람이 내일의 목표가 옳다는 이유만으로 방향을 바꿀 능력을 얻지는 않는다.

각국의 출발점은 달랐다. 원하는 나라와 원하지 않는 나라의 차이만으로 설명할 수 없다. 대체 기술이 세계 어딘가에 있다는 것과 현지 기업이 그것을 구하고 비용을 부담해 사용할 수 있다는 것 사이에는 거리가 있다. 같은 요구를 받는다고 부담까지 같지는 않다.

1990년 런던 개정서는 이 문제를 더 구체적으로 다루었다. 새로운 재정체제는 제5조의 요건에 해당하는 개발도상국의 이행을 도와 합의된 추가 비용을 부담하고 기술 이전을 지원하도록 했다. 모든 개발도상국이 구별 없이 같은 대우를 받는 것도, 국가가 적어 낸 비용이라면 무엇이든 자동으로 지급하는 것도 아니었다.^[2]

‘추가 비용’은 회계 용어처럼 들려도 생활 속 뜻은 어렵지 않다. 함께 요구한 변화를 위해 더 부담해야 할 몫을 그 나라만의 골칫거리로 남겨 두어서는 안 된다는 것이다. 물론 어떤 비용이 변화에 관련되고 얼마가 드는지는 설명하고 합의해야 한다. 지원은 백지수표가 아니다. 그렇다고 합의 과정에서 실제 어려움을 계산 밖으로 밀어내서도 안 된다.

시점도 구분해야 한다. 런던 개정서는 1990년에 채택되어 1992년 8월에 발효했다. 한편 당사국들이 회의 결정으로 별도로 설치한 잠정 재정체제는 1991년 1월부터 시작되었다. 문서만 책상에 놓고 발효일까지 기다렸다가 돈을 구하기 시작한 것은 아니다.^[2][3]

런던 개정서는 해당 요건을 갖춘 당사국이 어려움을 서면으로 알릴 길도 남겼다. 실제로 가능한 조치를 모두 취했지만 재정·기술 협력이 충분히 이루어지지 않아 이행하지 못한다면 사무국에 통지하고 당사국회의가 다루도록 할 수 있었다. 정해진 대기 기간에는 통지한 나라를 상대로 관련 불이행 절차를 개시하지 않았다. 조건을 갖춘 절차이지, 마음대로 중단해도 된다는 면책 암호가 아니다.^[2]

여기에는 소박하지만 중요한 진지함이 있다. 함께 이행 조건을 제공하겠다고 했다면 상대가 해냈는지 점검할 때 자신들이 약속한 절반을 잊어서는 안 된다. 질문받는 쪽은 자신의 노력을 설명해야 하고 질문하는 쪽도 기한 하나만 들고 와서는 안 된다.

누가 돈을 내고 누가 결정하는지도 중요하다. 제10조는 가능한 한 합의를 이루도록 요구했다. 합의를 위한 노력을 다한 뒤 관련 당사국 결정을 내리려면 출석해 투표한 나라 전체의 3분의 2가 찬성하고, 제5조 적용 국가와 비적용 국가 각 집단에서도 각각 과반수가 찬성해야 했다. 돈을 많이 내는 쪽 혼자 고개를 끄덕이면 되는 것도, 두 집단이 각각 과반만 넘으면 언제나 충분한 것도 아니었다.^[2]

이 비율이 힘의 격차를 모두 없앤 것은 물론 아니다. 그래도 약한 처지의 나라가 배려를 청하는 입장으로만 남지는 않았다. 그 처지가 자금 제도에 반영되고 결정에 필요한 문턱에도 들어갔다. 차이는 규칙 밖에 숨은 부탁이 아니라 규칙 자체가 다루어야 할 문제가 되었다.

돈은 어떤 과정을 거쳐 생산라인에 닿는가

인도의 사업은 조항들이 실제로 어디에 닿는지 보여 준다. 사업 기록에 따르면 2000년 정부 명령으로 CFC 생산업체 네 곳에 할당량을 부과했다. 기업에 주는 보상은 해마다 줄여야 할 생산량과 연결했고 제3자 검증도 실시했다. 국제기금이 스스로 공장 안에 들어가 노동자 대신 스위치를 끈 것은 아니다.^[4]

당사국회의가 전체 방향을 정하고 다자기금 집행위원회가 구체적인 지원을 승인한다. 이어 이행기관과 국가 기관, 기업이 이를 실행 가능한 제도로 만든다. 이름들을 빨리 읽으면 전부 ‘국제사회’라고 부르기 쉽다. 하지만 자금을 승인하는 곳과 국내 명령을 내리는 곳, 실제 생산을 바꾸는 곳은 서로 바꾸어 놓을 수 없다.^[2][4]

그러므로 공동 목표는 회의실 안과 밖에 함께 있다. 회의에서 전환 지원을 결정해도 실제 생산에 대한 제약은 국내에서 효력을 내야 한다. 기업은 보상을 받을 수 있지만 생산이 달라졌는지 확인할 수 있게 해야 한다. 도움과 요구는 번갈아 외치는 두 구호가 아니라 서로 이어져야 할 두 부분이다.

‘동의했다’는 말에도 더 많은 일이 따라붙는다. 국가가 조약에 서명했다고 매년 어떻게 목표를 이룰지까지 해결되지는 않았다. 보고와 검증, 조정이 계속 필요했다. 종이 위에서만 가능한 방법이라면 이후 자료가 문제를 다시 가져올 수 있어야 한다. 최초의 서명이 옳았음을 증명하는 데만 쓰여서는 안 된다.

1992년에 정한 불이행 절차는 각국이 어려움을 설명할 길도 따로 마련했다. 관련국이 설명을 내면 위원회는 의정서에 맞는 협의 해결책을 찾고 당사국회의에 보고한다. 다자기금의 개별 자금 지급을 승인하는 절차가 아니며 그 모든 절차 위에 있는 만능 상소심도 아니다.^[6]

가능한 조치에는 기술·자금·훈련 지원과 경고, 적용되는 국제법의 범위 안에서 특정 권리를 정지하는 조치가 있었다. 지원에서 시작해 반드시 단계적으로 처벌까지 올라가는 자동 계단은 아니다. 어려움에 귀를 기울여야 하지만 그 때문에 요구의 구속력이 없어지지는 않는다. 어떻게 다룰지는 구체적인 사정에 답해야 한다.^[7]

우리는 지원을 관용으로, 심사를 불신으로 읽기 쉽다. 그러나 기한만 주고 조건을 제공하지 않으면 요구는 애초에 실행될 수 없을지도 모른다. 돈을 주었다고 쓰임과 결과를 더 묻지 못한다면 지원은 답할 필요가 없는 명분으로만 남을 수도 있다. 두 질문 모두 생략할 수 없다.

인도의 경로를 곧장 세계 공통 모형으로 확대해서도 안 된다. 네 생산업체만 다루는 사업과 수많은 소기업·수리점에 걸친 업종의 집행 비용은 같지 않다. 생산업체가 집중되어 있었고 대체 방법을 사용할 수 있었으며 국내 규제와 자금이 함께 작동했다는 것은 이 경험을 이해할 조건이다. 이야기에서 지워도 되는 배경이 아니다.

생산을 멈춘 뒤에도 덜 제출된 자료가 있었다

다시 2012년 회의로 돌아가자. 기금 집행위원회의 공식 기록은 이전의 생산 폐지가 모두 거짓이었다고 선언하지 않았다. 재고 폐기와 공장 폐쇄, 설비 철거 증명을 요구하며 마지막 자금 심의를 미룬 것이다. 논의에서는 후속 처리 경로도 제시되었고 미국 대표단은 인도와 관련 기업의 검증을 돕겠다고 밝혔다.^[5]

이를 ‘관료들이 돈을 내놓지 않는다’로 줄여서는 안 된다. 위원회에 심사 권한이 있다고 모든 지연을 당연한 것으로 써서도 안 된다. 실제로 무엇이 중단되었고 증거는 어디서 부족한지, 추가 자료 요구가 명확한지, 기다리는 비용은 누가 감당하는지 각각 물어야 한다.

어떤 일을 해냈다고 다른 조건이 저절로 충족되지는 않는다. 어떤 증명이 덜 제출되었다고 거꾸로 아무 일도 일어나지 않았다고 할 수도 없다. 승패 이야기만큼 시원하지는 않지만 많은 실제 협력에 더 가깝다. 모든 정산이 동시에 끝나지는 않았으며, 모든 성과가 동시에 없던 일이 되지도 않았다.

여기서 생산 중단 수치도 오존층 회복과 같지는 않다. 물질의 생산·소비·배출과 대기에서 일어나는 변화는 측정 대상과 시간이 다르다. 2010년 과학평가는 관측과 작동 원리를 다룬다. 기금이 승인한 사업 수를 어느 해의 하늘이 그 덕에 얼마나 좋아졌는지로 곧장 환산할 수는 없다.^[8]

국가가 달성한 수치가 모든 사람에게 답하게 해서도 안 된다. 생산업체가 보상 대상이었다고 한 노동자의 이직이나 작은 수리점의 공구 교체까지 하나하나 잘 처리되었다는 뜻은 아니다. 개인의 사정에는 다른 자료가 필요하다. 사업의 목표 달성에서 그들의 행복한 결말을 만들어 낼 수는 없다.

이 국가 차원의 이행 제도가 영향을 받는 모든 사람을 국제 자금 지급이나 불이행 절차의 당사자로 자동 지정하지도 않는다. 국내 참여와 행정·사법 경로가 각각 역할을 할 수 있다. 그것이 실제로 이용 가능한지는 구체적인 곳에서 더 살펴야 한다. 국제기구 조직도 한 장만으로 있다거나 없다고 선언할 수 없다.

이 글은 2012년의 기록에서 멈춘다. 나중의 자금과 증명이 모두 정산되었다고 대신 적지 않으며 이행을 돕는 지원을 제한 없는 선물로 쓰지도 않는다. 확인할 수 있는 것은 협력이 모두 동의할 목표를 발표하는 데 그치지 않고 변화에 필요한 조건을 하나씩 연결해야 한다는 점이다.

상대에게 방식을 바꾸라고 하기 전에 무엇이 있어야 바꿀 수 있는지 묻자. 상대가 실제로 바꾸었다면 이루어진 일을 진지하게 인정하자. 더 확인할 것이 남았다면 무엇이 왜 필요한지도 구체적으로 밝히자. 이 세 가지는 동시에 할 수 있다. 먼저 상대를 믿을 만한 쪽과 못 믿을 쪽으로 분류할 필요는 없다.

아직 지급이 승인되지 않은 그 자금은 협력 전체가 실패했다는 마침표도, 모든 조건이 갖추어졌다는 증명서도 아니다. 함께 처리해야 할 일을 하나 남겼다. 계속할 가치가 있는 제도라면 적어도 이 미완성을 설명할 수 있어야 한다. 성과나 어려움 가운데 하나를 감춰야만 유지되는 제도여서는 안 된다.