Vous me demandez de changer : qui paie le changement ?

En avril 2012, une réunion à Montréal n’a pas autorisé le versement immédiat de la dernière tranche d’un programme d’élimination de la production de CFC en Inde. Les participants attendaient encore les preuves de destruction des stocks, d’arrêt de production et de démontage des équipements. La demande serait revue à la réunion suivante.^[5]

À ne regarder que l’objectif, cela peut surprendre. Le rapport d’achèvement publié la même année par la Banque mondiale indiquait que l’Inde avait éliminé sa production de CFC en août 2008, dix-sept mois avant l’échéance, sauf les usages essentiels autorisés pour les inhalateurs pharmaceutiques. Pourquoi restait-il de l’argent à verser si l’objectif avait même été atteint en avance ?^[4]

Il ne faut pas commencer par prendre la défense d’une partie. Les deux documents ensemble éclairent plutôt une distinction : arrêter la production, démontrer le devenir des stocks et équipements, remplir les conditions du versement se tiennent sans être la même chose. L’objectif avait amené un changement réel ; la coopération gardait des tâches inachevées.

Comprendre cet argent demande de remonter le temps. Ce n’était pas un prix offert à l’improviste par un autre pays après une bonne action. Les fonds, les délais et l’obligation de transformer la production figuraient déjà dans un même dispositif.

Ne pas commencer par le seul délai

Adopté en 1987, le Protocole de Montréal visait l’élimination progressive de substances appauvrissant la couche d’ozone. Les CFC, chlorofluorocarbones, servaient entre autres à la réfrigération. Reconnaître un nom sur une liste de contrôle est bien plus facile que remplacer la substance dans la production et les usages.^[1]

Un tableau suffit pour écrire une date d’arrêt. Y parvenir peut demander aux entreprises de changer équipements, matières premières et procédés ; aux réparateurs d’apprendre d’autres méthodes ; aux douanes de savoir ce qui peut entrer. La justesse de l’objectif de demain ne donne pas automatiquement aux personnes qui vivent de l’ancienne méthode les moyens de changer aujourd’hui.

Les pays ne partent pas du même endroit. Leur différence ne se réduit pas à vouloir ou ne pas vouloir. Qu’une solution existe quelque part ne la rend pas nécessairement accessible, abordable et utilisable par l’entreprise locale. Une exigence identique ne signifie pas toujours une charge identique.

L’Amendement de Londres de 1990 a donné à cela une réponse plus concrète. Le mécanisme financier devait aider les pays en développement remplissant les conditions de l’article 5 à respecter le Protocole, couvrir les surcoûts convenus et accompagner le transfert de technologie. Tous les pays en développement ne recevaient pas sans distinction le même traitement ; chaque dépense déclarée n’était pas automatiquement payée.^[2]

Le surcoût semble une notion comptable, mais il est simple à comprendre dans la vie : le supplément nécessaire pour changer au nom d’une exigence commune ne peut devenir la seule difficulté privée de l’autre. Il reste bien sûr à expliquer quelles dépenses sont liées au changement, à en préciser les montants et à se mettre d’accord sur ces coûts. Le soutien n’est pas un chèque en blanc ; la négociation ne doit pas non plus rayer les difficultés réelles des comptes.

Attention aux dates : adopté en 1990, l’Amendement de Londres n’est entré en vigueur qu’en août 1992. Mais une décision distincte de la réunion des parties établissait le mécanisme financier provisoire dès janvier 1991. On n’avait pas laissé le document sur la table pour chercher l’argent seulement à l’entrée en vigueur.^[2][3]

Le texte de Londres laissait aussi une voie écrite pour signaler certaines difficultés. Une partie ayant pris toutes les mesures réalisables, mais empêchée de remplir ses obligations faute de coopération financière et technique suffisante, pouvait en informer le Secrétariat pour examen par la réunion des parties. Durant l’attente prévue, la procédure de non-respect correspondante ne devait pas être engagée contre elle. Ce sont des conditions à remplir, non une formule d’exonération à invoquer pour s’arrêter à volonté.^[2]

Le sérieux du dispositif est très simple : promettre les moyens interdit de les oublier au moment de vérifier si l’autre a accompli sa part. Celui qui répond doit encore expliquer ses efforts. Celui qui demande des comptes ne peut venir avec la seule date limite.

Qui finance et qui décide comptent tout autant. L’article 10 demande de chercher le consensus. Après épuisement de ces efforts, les décisions pertinentes des parties nécessitent deux tiers des présents votants, ainsi qu’une majorité dans chaque groupe : parties relevant de l’article 5 et autres parties. Le financeur le plus important ne décide pas seul. Une majorité dans chaque groupe ne suffit pas non plus nécessairement au total.^[2]

Les proportions n’effacent certes pas tous les rapports de force. Mais la partie la moins forte n’apparaît plus seulement comme celle qui implore de la considération. Sa situation entre dans le financement et dans le seuil de décision. La différence n’est plus une supplique hors des règles : elle devient un de leurs objets.

Comment l’argent arrive jusqu’à la production

Le projet indien donne une prise concrète aux clauses. Ses archives signalent des quotas établis en 2000 par ordre gouvernemental pour quatre producteurs de CFC. Les compensations aux entreprises étaient liées aux objectifs annuels de réduction, avec vérification par des tiers. L’argent international n’entrait pas tout seul dans les usines pour actionner un interrupteur à la place des ouvriers.^[4]

La réunion des parties fixait l’orientation générale. Le Comité exécutif du Fonds multilatéral approuvait les soutiens précis ; organismes d’exécution, autorités nationales et entreprises les rendaient applicables. Lire trop vite ces noms revient à tout nommer « communauté internationale ». Pourtant, autoriser les fonds, prendre l’acte national et modifier réellement la production ne sont pas des tâches interchangeables.^[2][4]

L’objectif commun était ainsi dans la salle et hors de la salle. La réunion pouvait soutenir la transition ; la contrainte effective de production devait prendre forme dans le pays. Recevoir une compensation demandait aussi à l’entreprise de laisser vérifier ses changements. Aider et exiger ne sont pas deux slogans qui alternent : ils doivent s’articuler.

Le consentement s’en trouve lui aussi plus substantiel. Une signature ne règle pas chaque année de mise en œuvre. Rapports, vérifications et ajustements restent nécessaires. Si une méthode ne fonctionne que sur le papier, les pièces suivantes doivent pouvoir ramener la question, pas seulement justifier la signature passée.

La procédure de non-respect arrêtée en 1992 ouvrait une autre voie aux États pour exposer leurs difficultés. Ils pouvaient présenter leurs explications ; le comité recherchait une solution concertée compatible avec le Protocole, puis rendait compte aux parties. Ce n’était ni la procédure d’approbation de chaque versement du Fonds ni une instance d’appel universelle au-dessus de ces procédures.^[6]

Les mesures possibles comprenaient l’assistance technique, financière et de formation, des avertissements et la suspension de droits déterminés dans les limites du droit international applicable. Pas d’escalier automatique de l’aide à la punition. Entendre les difficultés ne délie pas de toute exigence. La manière de traiter reste à juger dans chaque situation.^[7]

On associe facilement le soutien à l’indulgence et la vérification à la défiance. Mais une échéance sans moyens peut ne jamais devenir réalisable. Et si verser de l’argent interdit ensuite de demander comment il a été utilisé et quels résultats il a permis d’obtenir, le soutien peut devenir un nom sous lequel personne ne répond plus. Aucun des deux problèmes ne doit disparaître.

Le chemin indien ne devient pas pour autant un modèle mondial. Un projet concernant quatre producteurs n’entraîne pas les mêmes coûts de mise en œuvre qu’un secteur dispersé de petites entreprises et d’ateliers de réparation. Concentration industrielle, solutions de remplacement accessibles, articulation entre réglementation nationale et financement sont des conditions de cette histoire, pas un décor retirable.

La production s’arrête ; le dossier reste incomplet

Revenons à 2012. Le compte rendu officiel du Comité exécutif ne déclarait pas fictive l’élimination antérieure. Il demandait des preuves de destruction, fermeture et démontage, et reportait l’examen de la dernière tranche. Des suites étaient discutées ; la délégation américaine proposait d’aider l’Inde et les entreprises à avancer dans la vérification.^[5]

On ne peut réduire cela à des bureaucrates refusant de payer. Le pouvoir d’examen ne rend pas non plus tout retard justifié. Qu’est-ce qui a effectivement cessé ? Où manque une preuve ? La demande de complément est-elle claire ? Qui supporte l’attente ? Ce sont encore des questions distinctes.

Du travail accompli ne remplit pas automatiquement toutes les autres conditions. Des justificatifs manquants ne prouvent pas davantage que rien ne s’est passé. C’est moins satisfaisant qu’une victoire ou une défaite, mais plus proche de nombreuses coopérations : les comptes ne se soldent pas tous ensemble ; les réalisations ne reviennent pas non plus toutes à zéro.

La production éliminée ne signifie toujours pas que l’ozone est restauré. Produire, consommer et émettre une substance ne se mesure pas comme un changement atmosphérique et ne suit pas le même calendrier. L’évaluation scientifique de 2010 examine observations et mécanismes. Le nombre de projets approuvés ne permet pas de calculer directement combien l’état de l’atmosphère se serait amélioré une année donnée grâce au Fonds.^[8]

Ne laissons pas davantage le résultat national répondre pour toutes les personnes. Indemniser les producteurs ne garantit pas que le changement de poste d’un ouvrier ou le renouvellement des outils d’un petit réparateur soient individuellement réglés. Il faudrait d’autres pièces ; atteindre l’objectif du projet ne permet pas de leur inventer un bon dénouement.

Ces dispositifs de mise en conformité entre États ne donnent pas non plus automatiquement qualité de partie à chaque personne dans les procédures internationales de financement ou de non-respect. Participation, administration et justice nationales peuvent jouer leurs rôles. Il faut aller voir leur accessibilité concrète, pas la déclarer présente ou absente à partir d’un organigramme international.

L’essai s’arrête à ce dossier de 2012. Il ne solde pas les paiements et justificatifs suivants et ne transforme pas une aide au respect des engagements en don sans limites. Coopérer ne consiste pas seulement à annoncer un objectif apprécié de tous : il faut relier les conditions du changement, une à une.

Avant de demander à l’autre de changer de méthode, lui demander sur quels moyens ce changement pourra s’appuyer. Après sa réalisation, reconnaître sérieusement le travail. S’il faut encore vérifier, préciser quoi et pourquoi. On peut faire les trois ensemble sans classer d’abord l’autre parmi les fiables ou les non fiables.

La tranche non encore autorisée n’est donc ni le point final d’un échec général ni un certificat attestant que toutes les conditions sont remplies. Elle laisse du travail à traiter ensemble. Un arrangement qui mérite de continuer devrait permettre de dire précisément cet inachevé, sans se maintenir en cachant les acquis ou les difficultés.