Me pides que lo cambie. ¿Quién paga el cambio?

En abril de 2012, una reunión en Montreal no autorizó el desembolso inmediato del último tramo de financiación de un programa de eliminación de la producción de CFC en la India. Los participantes aún pedían documentos sobre la destrucción de existencias, el cierre de la producción y el desmantelamiento de equipos. Decidieron aplazar el examen de la solicitud hasta la siguiente reunión.^[5]

Si miramos solo el objetivo, resulta extraño. El informe de finalización del proyecto que el Banco Mundial redactó ese mismo año señalaba que la India había eliminado la producción de CFC en agosto de 2008, diecisiete meses antes del plazo, salvo los usos esenciales autorizados para inhaladores farmacéuticos. Si se había logrado antes de tiempo, ¿por qué quedaba dinero pendiente?^[4]

No hace falta decidir primero a quién se estaba tratando injustamente. Juntos, los dos documentos aclaran algo: dejar de producir, demostrar qué se ha hecho con las existencias y los equipos y cumplir las condiciones del desembolso son tareas relacionadas, pero distintas. El objetivo común había producido cambios reales y, aun así, quedaba trabajo de cooperación por hacer.

Para entender aquel dinero hay que retroceder. No era un premio que un país ofreciera de pronto a otro después de una buena acción. El dinero, los plazos y la obligación de cambiar la producción formaban parte de un mismo acuerdo desde antes.

Antes de fijar solamente un plazo

El Protocolo de Montreal, adoptado en 1987, buscaba eliminar gradualmente sustancias que destruyen la capa de ozono. Los CFC, o clorofluorocarbonos, habían tenido muchos usos, entre ellos la refrigeración. Reconocer el nombre de una sustancia en una lista de control es bastante más fácil que sustituirla en la producción y el uso reales.^[1]

Para escribir una fecha límite basta una tabla. Para llegar a ella, una empresa puede tener que cambiar equipos, materias primas y procesos; los técnicos de reparación han de aprender otros métodos y las aduanas saber qué puede entrar y qué no. Quienes hoy dependen del procedimiento antiguo no adquieren automáticamente la capacidad de cambiar porque el objetivo de mañana sea correcto.

Los países tampoco parten del mismo lugar. No todo se explica diciendo que unos quieren y otros no. Entre la existencia de una alternativa en el mundo y la posibilidad de que una empresa local la consiga, la pague y la utilice sigue habiendo una distancia. Una exigencia idéntica no implica necesariamente una carga idéntica.

La Enmienda de Londres de 1990 dio una forma más concreta a ese problema. El nuevo mecanismo financiero debía ayudar a cumplir el Protocolo a los países en desarrollo que reunieran las condiciones del artículo 5, cubriendo los costes incrementales acordados y acompañado de transferencia de tecnología. No se concedía el mismo trato sin distinción a todos los países en desarrollo, ni se pagaba automáticamente cualquier gasto que un país presentara.^[2]

«Incremental» suena a contabilidad, pero en la vida resulta fácil de entender: el coste adicional de cambiar para cumplir una exigencia común no puede quedar reducido a un problema que el otro debe arreglar solo. Por supuesto, hay que explicar y acordar qué gastos corresponden al cambio y cuánto cuestan. El apoyo no es un cheque en blanco; acordar las cifras tampoco debería borrar las dificultades reales.

Conviene distinguir las fechas. La Enmienda de Londres se adoptó en 1990 y entró en vigor en agosto de 1992. El mecanismo financiero provisional, creado por una decisión separada de la reunión de las partes, comenzó en enero de 1991. No se dejó el documento sobre la mesa para empezar a buscar dinero solo el día de su entrada en vigor.^[2][3]

El texto de Londres dejó además una vía escrita para explicar dificultades bajo determinadas condiciones: si una parte había tomado todas las medidas factibles y aun así no podía cumplir porque la cooperación financiera y tecnológica era insuficiente, podía notificarlo a la Secretaría para que lo tratara la reunión de las partes. Durante el periodo de espera previsto no se iniciaría contra ella el correspondiente procedimiento de incumplimiento. Es una vía condicionada, no una contraseña para dejar de cumplir cuando se quiera.^[2]

Hay ahí una forma sencilla de tomarse en serio lo acordado. Si se ha prometido facilitar los medios, no se puede olvidar esa mitad del compromiso al comprobar si el otro ha cumplido. Quien recibe la pregunta aún debe explicar sus esfuerzos. Quien pregunta no puede presentarse solo con la fecha límite.

También importa quién aporta el dinero y quién decide. El artículo 10 pide procurar un consenso. Agotados los esfuerzos por alcanzarlo, las decisiones pertinentes de las partes requieren el apoyo de dos tercios de los presentes que votan y, además, una mayoría en cada grupo: el de las partes amparadas por el artículo 5 y el de las no amparadas. No decide por sí sola la parte que pone más dinero. Tampoco basta necesariamente con dos mayorías de más de la mitad, una en cada grupo.^[2]

Esas proporciones no borran todas las diferencias de poder. Pero la parte en una situación más débil ya no comparece únicamente para pedir consideración. Sus circunstancias entran tanto en el acuerdo financiero como en el umbral para decidir. La diferencia no queda como una súplica al margen de las reglas: se convierte en algo que las reglas deben tratar.

Cómo llega el dinero a una línea de producción

El proyecto de la India permite ver dónde aterrizan esas cláusulas. Sus registros señalan que una orden del Gobierno de 2000 fijó cuotas para cuatro productores de CFC. La compensación a las empresas estaba vinculada a objetivos anuales de reducción y sometida a verificación por terceros. El dinero internacional no entraba por sí solo en las fábricas a apagar un interruptor en lugar de los trabajadores.^[4]

La reunión de las partes fijaba la orientación general; el Comité Ejecutivo del Fondo Multilateral aprobaba los apoyos concretos. Los organismos de ejecución, las autoridades nacionales y las empresas debían convertirlos en algo aplicable. Si pasamos demasiado deprisa por esos nombres, todo parece obra de la «comunidad internacional». Pero autorizar el dinero, dictar una orden nacional y modificar la producción son funciones que no pueden intercambiarse.^[2][4]

El objetivo común estaba, por tanto, dentro y fuera de la sala de reuniones. Allí se podía decidir apoyar la transición; las restricciones efectivas a la producción debían aplicarse dentro del país. Las empresas podían recibir compensación y debían permitir comprobar sus cambios. Ayudar y exigir no son dos consignas que se turnan: son partes que tienen que enlazar.

También se vuelve más denso el significado de consentir. La firma de un tratado no resuelve cómo cumplir cada año. El proyecto necesita informes, comprobaciones y ajustes. Si un método solo funciona sobre el papel, los documentos posteriores deberían poder traer de vuelta el problema, no servir únicamente para demostrar que fue correcto firmar al principio.

El procedimiento de incumplimiento establecido en 1992 ofrecía otra vía a los países para explicar sus dificultades. El país correspondiente podía presentar información; el comité buscaba una solución concertada compatible con el Protocolo y después informaba a la reunión de las partes. No era el procedimiento para aprobar cada desembolso del Fondo ni una instancia de apelación universal por encima de ellos.^[6]

Las medidas posibles incluían asistencia técnica, financiera y de formación, advertencias y la suspensión de determinados derechos dentro del derecho internacional aplicable. No constituían una escalera automática que hubiera que recorrer desde la ayuda hasta el castigo. Hay que escuchar las dificultades sin que las obligaciones dejen por ello de obligar. El tratamiento concreto sigue requiriendo mirar la situación.^[7]

Es fácil entender el apoyo como tolerancia y la comprobación como desconfianza. Pero una fecha límite sin medios puede ser una exigencia imposible de llevar a la práctica. Y, si haber dado dinero impide preguntar por su uso y sus resultados, el apoyo puede reducirse a un nombre bajo el que nadie tiene que responder. Ninguno de esos problemas puede omitirse.

Tampoco podemos extender directamente esta experiencia india hasta convertirla en el modelo del mundo. Un proyecto de solo cuatro productores no tiene los mismos costes de ejecución que un sector disperso entre pequeñas empresas y puestos de reparación. La concentración empresarial, las alternativas disponibles y la conexión de regulación nacional y fondos son condiciones para entender lo ocurrido, no un decorado que podamos quitar al relato.

Después de dejar de producir, aún faltan documentos

Volvamos a la reunión de 2012. Su registro oficial no declaró falsa toda la eliminación anterior de la producción. Recogió preguntas sobre los comprobantes de destrucción, cierre y desmantelamiento, y aplazó el examen del último tramo de financiación. También se discutieron vías para continuar el trabajo; la delegación estadounidense manifestó su disposición a ayudar a la India y a las empresas implicadas a avanzar en la verificación.^[5]

No conviene reducirlo a «los burócratas no quieren pagar». Tampoco el poder de comprobar del comité vuelve razonable cualquier retraso. Qué había cesado de verdad, dónde faltaban pruebas, si estaba claro qué había que aportar y quién soportaba el coste de esperar seguían siendo preguntas distintas.

Haber completado unas tareas no completa automáticamente las demás condiciones. Que falten ciertos comprobantes tampoco basta para decir que nada ocurrió. Estas frases dan menos satisfacción inmediata que una historia de vencedores y vencidos, pero se acercan más a muchas cooperaciones reales: no todas las cuentas se cierran a la vez, y tampoco todo lo hecho vuelve a cero al mismo tiempo.

Hasta aquí, las cifras de producción eliminada aún no equivalen a una capa de ozono recuperada. La producción, el consumo y las emisiones de sustancias, por una parte, y los cambios atmosféricos, por otra, se miden de modos distintos y tienen tiempos diferentes. La evaluación científica de 2010 trata de observaciones y mecanismos. El número de proyectos aprobados por el Fondo no puede convertirse directamente en cuánto mejoró por ello el cielo en un año concreto.^[8]

Tampoco debe responder por todo el mundo la cifra de cumplimiento de un país. Que los productores recibieran compensación no significa que se resolviera satisfactoriamente, uno por uno, el cambio de trabajo de un empleado o la sustitución de herramientas de un pequeño taller. Para esas situaciones personales necesitamos otros documentos. No podemos inventarles un buen final a partir del cumplimiento del proyecto.

Del mismo modo, estos mecanismos de cumplimiento entre países no convierten automáticamente a cada persona afectada en parte de los procedimientos internacionales de desembolso o cumplimiento. La participación, la administración y los tribunales nacionales pueden tener sus respectivos papeles. Hay que mirar en cada lugar si se podían utilizar de verdad, no declarar su existencia o ausencia solo por un organigrama internacional.

El relato termina con estos registros de 2012. No da por liquidados todos los pagos y comprobantes posteriores ni convierte el apoyo para cumplir en una donación sin límites. Lo que sí podemos ver es que cooperar no consiste solamente en anunciar un objetivo que todos respaldan. Hay que enlazar, una por una, las condiciones que permiten cambiar.

Antes de pedir a alguien que abandone un método, preguntar con qué medios podrá hacerlo. Después de que haya cambiado, reconocer seriamente el trabajo realizado. Cuando aún haya algo que comprobar, explicar con precisión qué falta y por qué. Podemos hacer las tres cosas a la vez, sin clasificar primero a la otra parte como fiable o no fiable.

Aquel dinero todavía no autorizado no es, por tanto, el punto final de un fracaso total ni un certificado de que ya se cumplían todas las condiciones. Deja una tarea pendiente que hay que tratar juntos. Un acuerdo que merezca continuar debería permitir explicar al menos lo que aún queda pendiente, sin necesitar ocultar los logros ni las dificultades para mantenerse.