Après les 130,1 tonnes, qui décide ?

Le 8 novembre 2016, l’Agence internationale de l’énergie atomique vérifie que le stock iranien d’eau lourde atteint 130,1 tonnes métriques. L’accord estime alors les besoins à 130 tonnes et prévoit de proposer à l’exportation les quantités excédentaires. Ce premier chiffre après la virgule entre dans le rapport.^[1][2]

L’Iran annonce ensuite avoir expédié onze tonnes le 19 novembre. Le 6 décembre, l’Agence vérifie ce lot à destination, hors d’Iran.^[1] Découvrir, notifier, expédier et vérifier ne sont pas des gestes accomplis au même instant. Les noter séparément permet de voir comment un engagement se réalise.

On ne peut effacer le nombre d’un « c’est à peu près pareil ». Il ne se lève pas non plus tout seul pour annoncer qu’il faut mettre fin à l’accord. Il donne à l’écart une forme vérifiable. Mais son importance, le caractère suffisant de la correction et la conduite à tenir ensuite exigent d’autres raisons.

Les nouvelles diplomatiques présentent souvent un accord comme une position : pour ou contre. Les 130,1 tonnes nous conduisent provisoirement vers quelque chose de plus petit. Avant de choisir un camp, regardons un fait découvert, traité, puis contrôlé par d’autres. Que permet-il d’établir ? De quoi ne peut-il pas se porter garant ?

Ce que les chiffres empêchent de laisser aux seules assurances

En 2015, l’Iran parvient avec la Chine, la France, l’Allemagne, la Russie, le Royaume-Uni, les États-Unis et l’Union européenne à l’accord généralement désigné par le sigle JCPOA. Il prévoit certaines restrictions nucléaires, des mesures de transparence et un allègement correspondant des sanctions. L’adoption du texte ne signifie pas que toutes les opérations sont terminées ce jour-là.^[2]

Le 16 janvier 2016 devient le jour de mise en œuvre parce que l’AIEA a vérifié l’accomplissement de certaines mesures préparatoires précisées dans l’annexe V.^[3] Ce jugement porte sur un objet déterminé. Il ne déclare pas l’ensemble du passé iranien sans problème et ne délivre aucune garantie permanente sur toutes les intentions futures.

L’une des forces de l’accord est justement de réduire le champ de certaines phrases. Au lieu de demander seulement « que voulez-vous vraiment faire ? », on peut, sur certains points, demander précisément quel stock a été convenu, quels équipements fonctionnent et quels documents pourront être contrôlés dans la durée. L’inquiétude ne disparaît pas ; une partie peut toutefois sortir de la conjecture permanente.

Les 130 tonnes ne sont pas une limite naturelle tombée du ciel. Le paragraphe 14 de l’annexe I les définit comme une estimation des besoins avant la mise en service du réacteur modernisé d’Arak, et prévoit de proposer à l’exportation l’eau lourde excédant les besoins.^[2] Les mots du document comptent pour les jugements ultérieurs. Garder seulement un nombre puis laisser l’auteur lui ajouter toutes ses conséquences juridiques ne suffit pas.

Il faut donc conserver les 130,1 tonnes de novembre 2016. Effacer un écart gênant pour montrer l’utilité de l’accord retirerait d’abord le travail réellement accompli par la vérification. Mais transformer ce dépassement en effondrement de tous les engagements sauterait tout autant les étapes ultérieures d’exportation et de contrôle.

Il ne s’agit pas de donner un joli nom à l’écart. L’intérêt du document est d’empêcher chaque côté de ne retenir que la phrase qui lui convient. Le constat a eu lieu ; la correction laisse aussi des traces. L’évaluation doit affronter ces deux faits, pas en choisir un à sa guise.

L’organisme de vérification a donc besoin de jugement professionnel. Une machine ne tranche pas à elle seule d’où viennent les données, comment les confirmer et ce qu’elles permettent de conclure. Mais cette compétence a un périmètre : vérifier des matières nucléaires et les engagements correspondants ne donne pas automatiquement juridiction générale sur toutes les conduites militaires, diplomatiques et régionales d’un pays.

Il faut aussi expliquer ce que l’on compte

Un autre détail empêche de s’en tenir à un tableau. Le rapport de 2017 examine des matières restant dans une ligne de production d’une usine d’Ispahan. La Commission conjointe prend une décision le 10 janvier et les mesures correspondantes commencent à la fin du mois. C’est ensuite, le 19 février, que l’Iran soumet formellement une estimation révisée de 99,9 kilogrammes d’uranium enrichi, que l’Agence juge conforme à sa propre évaluation.^[1]

99,9 peut sembler beaucoup. Mais ce nombre mesure la masse d’uranium, tandis que le plafond de stock de 300 kilogrammes s’exprime en équivalent hexafluorure d’uranium. On ne peut comparer directement des objets de mesure différents. Pour déterminer ce qui entre dans le total, il faut aussi examiner les conditions attachées à la décision de la Commission conjointe. Lire les nombres commence parfois par lire leurs unités.^[1]

Le lecteur n’a pas besoin de mémoriser ces quantités. Elles rappellent seulement qu’annoncer un plafond ne termine pas le travail. Ce qu’on inclut, l’unité choisie et les conditions du traitement déterminent ce que signifie « le plafond n’a pas été dépassé ». Les chiffres peuvent être très précis sans que les prémisses de la phrase se passent d’explication.

Cela rend également l’explication publique importante. Si l’on montre seulement le total sans donner à voir l’évolution de ses bases de calcul, les partisans y liront une conformité sans le moindre doute, tandis que les opposants pourront interpréter chaque explication comme un assouplissement dissimulé. Des bases consultables ne suppriment pas nécessairement le désaccord ; elles lui donnent au moins un objet précis.

L’accord prévoit aussi un mécanisme de règlement des différends : le rapport technique de l’AIEA n’est pas l’unique voie. Les participants peuvent saisir la Commission conjointe d’un désaccord sur le respect des engagements, puis suivre les étapes prévues. Si le différend persiste, un seul résultat de mesure ne décide pas automatiquement si les faits constituent une inexécution significative.^[2]

Cette distinction ne permet pas à la politique d’échapper aux preuves. C’est le contraire : qualifier un écart de grave exige de dire en quoi il l’est ; juger la correction suffisante exige aussi de dire pourquoi. Le fait qu’un jugement reste nécessaire à la fin ne rend pas facultatifs les faits précédemment vérifiés.

Le rapport de mai 2018 énonce nettement ses limites : l’Agence continue de vérifier le non-détournement des matières nucléaires déclarées, mais son évaluation de l’absence de matières et d’activités non déclarées se poursuit.^[4] Ces phrases ne se contredisent pas. Ne pas avoir confirmé une certaine activité non déclarée n’équivaut pas à avoir achevé la preuve de son absence.

Inversement, « l’évaluation se poursuit » ne signifie pas que l’on a découvert une activité secrète. Si chaque jugement encore inachevé devient une preuve de culpabilité, un organisme qui indique honnêtement ses limites sera d’autant plus facilement lu comme indigne de confiance. Cette lecture finit par récompenser les assurances qui refusent de reconnaître leur périmètre.

Les rapports continuent, les décisions se séparent

Le 8 mai 2018, Donald Trump annonce la fin de la participation américaine ; le processus de rétablissement des sanctions concernées commence. Il invoque publiquement la durée de l’accord, les risques nucléaires futurs, les missiles et la sécurité régionale.^[5] Ce sont les appréciations et les arguments de politique publique du gouvernement américain, pas des conclusions techniques formulées pour lui par l’AIEA.

Le même jour, les dirigeants britannique, français et allemand expriment une autre appréciation : d’après les rapports de l’Agence, l’Iran respecte toujours les restrictions prévues ; l’accord devrait donc être maintenu.^[6] Le désaccord ne porte pas seulement sur le calcul d’un tableau. Il concerne aussi la valeur persistante d’un échange aux objectifs limités.

Le 24 mai, un nouveau rapport de l’Agence continue de présenter les vérifications point par point. Il constate que les stocks concernés et les niveaux d’enrichissement ne dépassent pas les limites indiquées, tout en maintenant les limites de ce que l’Agence pouvait établir concernant les activités non déclarées.^[4] Une rupture politique ne transforme pas automatiquement le rapport en une réponse technique contraire.

La question la plus forte contre le maintien pourrait être celle-ci : même si ces restrictions fonctionnent maintenant, répondent-elles aux risques plus lointains et aux problèmes que l’accord ne couvre pas ? En faveur du maintien, on peut demander : puisque certains risques sont limités de manière vérifiable, que laisserait la suppression de cet arrangement, et comment réaliserait-on les solutions de remplacement ?

Aucun camp ne peut rayer la question de l’autre avec sa seule interrogation. Un accord limité ne résout pas tous les risques. Des risques extérieurs à l’accord ne prouvent pas automatiquement l’inutilité de ses restrictions internes. Élargir les objectifs de la coopération exige encore d’expliquer comment obtenir un nouveau mandat commun, au lieu d’inscrire après coup de nouvelles exigences dans les anciens engagements.

La vie ordinaire se trouve à une autre étape de la transmission des effets. L’allègement du jour de mise en œuvre de 2016 concerne les sanctions énumérées liées au nucléaire, pas la disparition simultanée de toutes les sanctions.^[7] Une transaction de nouveau autorisée juridiquement, une banque disposée à l’effectuer et une entreprise obtenant un financement restent des choses distinctes.

Dans une étude contemporaine de 2017, le FMI observe le rétablissement de relations bancaires tout en relevant l’absence persistante des grandes banques. Les sanctions restantes, les risques liés à leur application, la lutte contre le blanchiment et la transparence du financement jouent notamment un rôle.^[8] « Les sanctions sont levées » ne permet pas d’inventer une amélioration pour chaque famille. Une transmission entravée ne prouve pas non plus que l’allègement n’a rien changé.

Continuer ou arrêter ne peut donc demeurer dans le seul vocabulaire sécuritaire des négociateurs. Les jugements peuvent différer, mais il faut expliciter les gains attendus, les alternatives et les coûts que d’autres pourraient supporter. La vérification technique ne fournit pas toutes ces raisons ; ses limites ne dispensent pas les décideurs d’en donner.

Cet essai s’arrête à la période 2015–2018. Il ne prête pas aux participants, grâce à des événements ultérieurs, des yeux capables de prévoir l’avenir. On pouvait alors constater un dispositif de vérification en fonctionnement, certains problèmes concrètement traités et des décisions différentes sur le caractère suffisant de l’ensemble.

C’est peut-être le sens des 130,1 tonnes. Les preuves réduisent le nombre de choses qu’on peut affirmer à sa guise ; elles ne retirent pas la responsabilité de juger. La décimale est inscrite. Qui décide ensuite, pour quelles raisons et qui en supportera les effets : ces questions doivent encore être posées.