130.1トンのあと、誰が決めるのか

2016年11月8日、国際原子力機関はイランの重水保有量が130.1メートルトンに達したことを確認した。合意が当時の必要量として見積もっていたのは130トンで、必要を超える分は輸出に回すことになっていた。小数点以下一桁の超過が、報告に記された。^[1][2]

その後イランは、11月19日に11トンを搬出したと報告し、12月6日、機関はイラン国外の到着先でその重水を確認した。^[1]発見、通知、搬出、検証は同じ時に完了する行為ではない。分けて記録してこそ、約束がどう現実になったかがわかる。

この数字を「ほとんど同じ」と消してはいけない。だが数字が自分で立ち上がり、合意全体を終わらせるべきだと宣言するわけでもない。ずれを確かめられる形にはする。それがどれほど重要で、是正は十分か、次に何をするべきかには、なお別の理由が必要だ。

外交のニュースでは、合意が一つの立場になりやすい。支持するか反対するか。130.1トンは、しばらく私たちを、もっと小さい場所へ連れていく。急いでどちらかに付かなくてよい。発見され、処理され、ほかの側にも確認された出来事が確かにある。それが何を示し、何の保証にはならないのだろうか。

数字によって、保証の言葉だけでは済まなくなる

2015年、イランは中国、フランス、ドイツ、ロシア、英国、米国、EU側と、通常JCPOAと略される包括的共同作業計画をまとめた。核関連の制限、透明性の措置、それに対応する制裁緩和を組み合わせた合意である。文書がまとまっても、その日にすべての行為が終わったわけではない。^[2]

2016年1月16日が履行の日となったのは、附属書Vが指定する一組の準備措置の実施を、国際原子力機関が確認したためだった。^[3]対象の明確な判断である。過去に問題はなかったという宣言でも、将来のあらゆる意図への永久保証でもない。

合意の力の一つは、言えることの範囲を具体的にすることにあった。「本当は何をしたいのか」とだけ尋ねるより、いくつかの場所で具体的に問える。約束した保有量はいくらか。どの設備が動いているか。何の記録を続けて照合できるか。不安は消えていないが、その一部は推測だけにとどまらずに済む。

130トンも、自然界から降ってきた限界ではない。附属書I第14段落は、改良されたアラク炉が運転を始める前の必要量の見積りとし、必要を超える重水を輸出に回すよう定めていた。^[2]文書の書き方は、後の判断に関わる。数字だけを残し、あらゆる法的効果を筆者が付け足すことはできない。

だから、2016年11月の130.1トンは残す価値がある。合意が役立つと示すため、不都合な超過を削れば、検証が実際に行った仕事を先に奪ってしまう。しかし、一度の超過ですべての約束が崩れたと書くのも、搬出と確認という後の経緯を飛ばすことになる。

ずれに聞こえのよい名前を探すのではない。記録が役立つのは、どちらの側にも都合のよい一文だけを選ばせないからだ。発見は現にあり、是正にも記録がある。評価は二つの事実に向き合う必要があり、任意に片方を選んではいけない。

そのため、検証機関には専門的な判断が必要になる。データはどこから来て、どう確かめ、どんな結論を支えられるかは、機械が一人で言い終えるものではない。ただし、その判断には任務の限界がある。核物質と関連する約束の検証が、その国のあらゆる軍事、外交、地域での行動を総体として裁く権限へ、自動的に広がるわけではない。

何を数えるかも、説明が必要である

もう一つの細部は、数字の表を見るだけでは済まないことを示す。2017年の報告は、イスファハンの工場の生産ラインに残る物質を扱っていた。合同委員会は1月10日に関連の決定をし、月末にそのための処理が始まった。その後、2月19日にイランが99.9キログラムの濃縮ウランという修正見積りを正式に提出し、機関は自らの評価と整合するとした。^[1]

99.9は小さく聞こえないかもしれないが、ウランの質量である。保有量の上限にある300キログラムは六フッ化ウラン換算だ。測っているものが違えば、そのまま大小を比べられない。総量に数えるかどうかにも、合同委員会の決定に付された条件がある。数字を読むには、ときにその後の単位を先に読む必要がある。^[1]

読者がこれらを暗記する必要はない。大切なのは、上限を公表しただけでは仕事は終わらないということだ。何を含め、どんな単位を使い、どんな条件で扱うかで、「超えていない」という文の意味は変わる。数字が精密でも、その文の前提は説明しなければならない。

だから、公に説明することが重要になる。最後の合計だけが見えて、計算の根拠がどう変わったかが見えなければ、支持する側は疑いのない履行と読み、反対する側は個々の説明を密かな緩和と読むかもしれない。確かめられる根拠は、対立をなくさなくても、少なくとも何について対立しているかを具体的にする。

合意には紛争処理の手続もあり、国際原子力機関の技術報告だけが唯一の道ではない。参加者は履行の問題を合同委員会へ持ち込み、文書の定める次の処理へ進められる。なお解決しない場合、それが重大な不履行に当たるかも、一つの測定値が自動的に決めるわけではない。^[2]

この区別は、政治を証拠から逃がすためではない。むしろ逆である。超過が重大だと言うなら、どこが重大かを説明する。是正が十分と言うなら、その理由を示す。最後に人が判断しなければならないからといって、それまで確認した事実が、あってもなくてもよくなるわけではない。

2018年5月の報告は、わかっている範囲をはっきり示した。機関は申告された核物質が転用されていないことを引き続き確認する一方、未申告の核物質や活動がないことについての評価は継続中としていた。^[4]矛盾する二文ではない。ある未申告活動を確認していないことは、その不存在の立証を終えたことではない。

逆に「評価は続いている」も、秘密の活動をすでに発見したことの同義語ではない。終わっていない判断をすべて有罪の証拠にすると、検査が正直に限界を書くほど、信頼できるものは何もないと読まれやすくなる。結局その読み方は、限界を認めない保証ばかりを褒めることになってしまう。

報告は続いても、決定は分かれた

2018年5月8日、トランプ大統領は米国が合意への参加を止めると発表し、関連制裁の復活へ向けた手続が始まった。公に挙げた理由には、合意の期限、将来の核の危険、ミサイル、地域の安全保障があった。^[5]米国政府の政策判断と主張であり、国際原子力機関が代わりに出した技術的結論ではない。

同日、英仏独の首脳は反対の判断を示した。機関の報告によればイランはなお合意の制限を守っており、維持すべきだとしたのである。^[6]同じ表を正しく足したかだけの争いではない。限られた範囲の交換を、なお続ける価値があるかを争っていた。

5月24日、機関の新報告は引き続き検証を項目ごとに記し、関連する保有量や濃縮水準が記載された制限を超えていないことを報告し、未申告活動についての認識の限界も残した。^[4]政治的関係が破れたからといって、自動的に反対の技術的回答へ書き換わるわけではなかった。

維持に反対する側の最も強い問いは、制限がいま機能していても、先の危険や合意に入らなかった問題へ対応できるか、というものになりうる。維持を支持する側は、一部の危険が検証できる制限を受けているなら、取り決めをなくすと何が残り、代わりの方法をどう実現するか、と問える。

どちらも、自分の問いで相手の問いを紙から消せない。範囲の限られた合意は全リスクの解決ではない。しかし、合意外の危険があるだけで、合意内の制限には価値がないと自動的に証明されるわけでもない。目的を広げるなら、新しい共通の授権をどう得るか説明する必要がある。新たな要求を、元の約束に書き戻してはいけない。

普通の暮らしに届くまでには、さらに過程がある。2016年の履行の日の制裁緩和は、列挙された核関連措置を対象とし、すべての制裁が一緒になくなったのではない。^[7]ある取引が法的に再び認められることは、銀行が応じ、企業が融資を得られることとは、まだ違う。

2017年のIMFの同時期の研究は、銀行間の関係の回復を記しつつ、大銀行はなお加わっていないとした。残る制裁、執行のリスク、資金洗浄対策、資金調達の透明性などが関わっていた。^[8]「制裁が解かれた」だけで各家庭の改善を書けず、伝わり方に障害があるからと緩和が何の変化も生まなかったとも言えない。

そのため、続けるか止めるかを、交渉する人々の安全保障についての話だけで終わらせることはできない。判断は違っても、見込む利益、代案、他の人が負うかもしれない代償を説明する必要がある。技術的な検証が理由をすべて引き受けるわけではないが、任務の限界があるからといって、決める側の説明が不要になるわけでもない。

本篇は2015〜2018年の歴史で止まり、後の出来事を使って、当時の全参加者に未来を知る目を与えない。その時すでに見えていたのは、検証が動き、いくつかの問題が具体的に扱われ、それで十分かどうかについては各側の決定が分かれたことだった。

130.1トンの意味は、そこにあるのかもしれない。証拠は、人が好きに言えることを減らしても、判断の責任はなくさない。小数点は記された。次に誰が決め、何に基づいて決め、その後に誰が引き受けるのか。それはなお問い続ける必要がある。