Después de las 130,1 toneladas, ¿quién decide?

El 8 de noviembre de 2016, el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) verificó que las existencias de agua pesada de Irán habían llegado a 130,1 toneladas métricas. El acuerdo estimaba las necesidades de entonces en 130 toneladas y disponía ofrecer a la exportación el excedente. Aquella décima de más quedó escrita en el informe.^[1][2]

Después, Irán comunicó que el 19 de noviembre había enviado al exterior once toneladas. El 6 de diciembre, el organismo las verificó en su destino fuera de Irán.^[1] Detectar, informar, enviar y verificar no son acciones simultáneas. Registrarlas por separado permite ver cómo se concreta un compromiso.

La cifra no puede borrarse diciendo «es prácticamente lo mismo». Tampoco puede levantarse sola y anunciar el fin de todo el acuerdo. Da una forma comprobable a la desviación. Juzgar cuánto importa, si basta con corregirla y qué debe hacerse después necesita otras razones.

Las noticias diplomáticas suelen convertir un acuerdo en una posición: estar a favor o en contra. Las 130,1 toneladas nos llevan por un momento a un detalle más concreto. Antes de tomar partido, hay un hecho que fue detectado, tratado y comprobado por otros. ¿Qué permite afirmar y qué no puede garantizar?

Qué deja de depender solo de una garantía verbal

En 2015, Irán alcanzó un acuerdo con China, Francia, Alemania, Rusia, el Reino Unido, Estados Unidos y la Unión Europea. Se conoce habitualmente por sus siglas inglesas, JCPOA, y establecía restricciones nucleares, medidas de transparencia y el alivio correspondiente de sanciones. Acordar el texto no significó que todas las actuaciones estuvieran completadas ese mismo día.^[2]

El 16 de enero de 2016 fue el Día de Aplicación porque el OIEA verificó que se había ejecutado un conjunto de medidas preparatorias especificadas en el anexo V.^[3] El juicio tenía un objeto definido. No declaraba que Irán nunca hubiera tenido problemas en el pasado ni garantizaba permanentemente todas sus intenciones futuras.

Una de las fuerzas del acuerdo estaba precisamente en acotar algunas afirmaciones. En lugar de preguntar solo «¿qué es lo que realmente quieres?», se podía preguntar en ciertos ámbitos qué existencias se habían acordado, qué equipos funcionaban y qué registros podían comprobarse de manera continuada. La preocupación no desaparecía, pero una parte ya no tenía que quedarse para siempre en conjeturas.

Las 130 toneladas tampoco eran una frontera impuesta por la naturaleza. El párrafo 14 del anexo I las expresaba como estimación de necesidades antes de la entrada en funcionamiento del reactor modernizado de Arak y disponía ofrecer a la exportación el agua pesada que excediera esas necesidades.^[2] La redacción concreta importa para juzgar después. No podemos conservar solo la cifra y añadirle por nuestra cuenta todas las consecuencias jurídicas.

Por eso importa conservar las 130,1 toneladas de noviembre de 2016. Borrar una desviación incómoda para demostrar que el acuerdo servía eliminaría primero el trabajo real de la verificación. Pero convertir directamente un exceso en la ruina de todos los compromisos omitiría también el envío al exterior y la comprobación posteriores.

No se trata de encontrar un nombre agradable a la desviación. El registro sirve porque no permite que cada parte escoja únicamente la frase que necesita. Hubo una detección, y también consta una corrección. La valoración debe afrontar ambos hechos, no elegir uno a voluntad.

Verificar exige, por tanto, juicio profesional. De dónde vienen los datos, cómo se confirman y qué conclusiones sostienen no son cuestiones que resuelva una máquina por sí sola. Pero ese juicio tiene un cometido delimitado. Verificar materiales nucleares y compromisos relacionados no convierte al organismo en juez general de toda la política militar, diplomática y regional de un país.

Hasta decidir cuánto se cuenta exige explicaciones

Otro detalle muestra que no basta con mirar una tabla. El informe de 2017 examinó material que permanecía en una línea de producción de una instalación de Isfahán. La Comisión Conjunta había tomado una decisión el 10 de enero y las actuaciones correspondientes comenzaron a finales de ese mes. Solo el 19 de febrero presentó Irán formalmente una estimación revisada de 99,9 kilos de uranio enriquecido, que el organismo consideró coherente con su propia evaluación.^[1]

La cifra de 99,9 puede parecer grande, pero expresa masa de uranio. Los 300 kilos del límite de existencias se expresaban en equivalente de hexafluoruro de uranio. No podemos comparar directamente cantidades con referentes distintos. Para saber si el material se incluía en el total, además, había que leer las condiciones de la decisión de la Comisión Conjunta. A veces entender una cifra exige empezar por la unidad que la acompaña.^[1]

No hace falta memorizar esas cifras. Recuerdan que publicar un límite no termina el trabajo. Qué se incluye, en qué unidades y bajo qué condiciones se trata afecta al significado de «no se ha superado». Una cifra puede ser exacta sin que por ello dejen de necesitar explicación los supuestos de la frase.

Por eso importa explicar públicamente. Si solo se ve el total final, pero no cómo han cambiado los criterios de cómputo, los partidarios pueden leer cumplimiento indudable y los adversarios interpretar cada explicación como una flexibilización oculta. Una base que pueda consultarse no elimina necesariamente el desacuerdo, pero le da un objeto concreto.

El acuerdo tenía también un procedimiento de controversias. No debemos imaginar el informe técnico del OIEA como la única vía. Los participantes podían llevar diferencias de cumplimiento a la Comisión Conjunta y continuar su tratamiento conforme a los documentos. Si la diferencia seguía sin resolverse, una medición tampoco decidía automáticamente si existía un incumplimiento significativo.^[2]

Distinguir esas funciones no permite a la política escapar de las pruebas. Al contrario: quien diga que la desviación es grave debe explicar dónde reside la gravedad. Quien diga que basta con la corrección debe explicar por qué. Que al final siga siendo necesario juzgar no convierte en prescindibles los hechos ya comprobados.

El informe de mayo de 2018 delimitaba claramente lo conocido. El organismo seguía verificando que los materiales nucleares declarados no se desviaban; aún continuaba evaluando la ausencia de materiales y actividades nucleares no declarados.^[4] No hay contradicción. No haber confirmado cierta actividad no declarada no equivale a haber terminado de demostrar su ausencia.

A la inversa, «la evaluación continúa» tampoco significa que se haya descubierto una actividad secreta. Si cada juicio pendiente se toma como prueba de culpabilidad, cuanto más honestamente explica una inspección sus límites, más fácil resulta leerla como si nada mereciera confianza. Esa lectura termina premiando a quien ofrece garantías sin admitir ningún límite.

Los informes continúan; las decisiones ya se separan

El 8 de mayo de 2018, Trump anunció que Estados Unidos dejaría de participar en el acuerdo y se puso en marcha el proceso para restablecer las sanciones correspondientes. Entre sus razones públicas figuraban la duración de las restricciones, los riesgos nucleares futuros, los misiles y la seguridad regional.^[5] Eran juicios y posiciones políticas del Gobierno estadounidense, no conclusiones técnicas que el OIEA hubiera emitido por él.

Los dirigentes del Reino Unido, Francia y Alemania expresaron ese mismo día el juicio contrario: según los informes del organismo, Irán seguía cumpliendo las restricciones y convenía mantener el acuerdo.^[6] No se discutía únicamente si estaba bien calculada una tabla. Se discutía también si merecía la pena continuar un intercambio de alcance limitado.

El 24 de mayo, el nuevo informe del organismo continuó detallando las verificaciones. Registraba que las existencias y niveles de enriquecimiento pertinentes no superaban los límites descritos y conservaba las reservas de conocimiento sobre actividades no declaradas.^[4] La ruptura política no convirtió automáticamente el informe en la respuesta técnica opuesta.

La pregunta más fuerte de quienes rechazaban mantener el acuerdo podía ser esta: aunque las restricciones funcionen hoy, ¿responden a riesgos más lejanos y a problemas que no están incluidos? Quienes defendían mantenerlo podían preguntar: si ya hay límites verificables a ciertos riesgos, ¿qué quedará al retirar este acuerdo y cómo se hará efectiva la alternativa?

Ninguna parte puede tachar la pregunta ajena con la suya. Un acuerdo limitado no resuelve todos los riesgos. La existencia de riesgos externos al acuerdo tampoco demuestra automáticamente que sus límites carezcan de valor. Ampliar los objetivos de cooperación requiere explicar cómo se obtendrá una nueva autorización común, no reescribir las exigencias nuevas como compromisos antiguos.

Hasta la vida cotidiana hay otro trayecto. El alivio de sanciones del Día de Aplicación de 2016 afectaba a medidas nucleares expresamente señaladas, no eliminaba todas las sanciones.^[7] Que una operación vuelva a estar permitida jurídicamente no significa que un banco quiera tramitarla o que una empresa consiga financiarse.

Un estudio del FMI publicado en 2017 registró la recuperación de relaciones bancarias y señaló a la vez la ausencia continuada de grandes bancos. Influían las sanciones restantes, los riesgos de aplicación de sanciones y las cuestiones de blanqueo de capitales y transparencia financiera.^[8] «Se levantaron las sanciones» no permite escribir una mejora para cada familia. Las dificultades de transmisión tampoco prueban que el alivio no cambiara nada.

Por eso continuar o detenerse no puede quedarse en el lenguaje protegido de los negociadores. Se puede juzgar de distinta manera, pero hay que explicar las ventajas previstas, las alternativas y los costes que quizá soporten otros. La verificación técnica no proporciona por sí sola esas razones. Sus límites tampoco eximen de darlas a quienes deciden.

Este ensayo se detiene en 2015–2018. No utiliza hechos posteriores para regalar a todos los participantes de entonces la capacidad de conocer el futuro. Lo que ya podía verse era una verificación en funcionamiento, cuestiones concretas tratadas y decisiones diferentes sobre si aquel sistema bastaba.

Quizá ahí esté la importancia de las 130,1 toneladas. Las pruebas reducen lo que se puede decir a voluntad sin librarnos de la responsabilidad de juzgar. La décima ya quedó escrita. Quién decide después, con qué razones y quién soporta lo que siga a la decisión son preguntas que aún debemos hacer.