Ya está escrito el reparto. ¿Dónde están las vacunas?

El 24 de febrero de 2021 llegaron a Acra, la capital de Ghana, seiscientas mil dosis de la vacuna contra la COVID-19 de AstraZeneca y Oxford. Producidas por el Instituto Serum de la India, habían salido de Pune el día anterior. Era la primera entrega de vacunas de COVAX en África.^[1]

Seiscientas mil dosis. La cifra se puede escribir en un documento de transporte, contar y contrastar con la llegada del avión. Tras recaudar fondos, negociar y esperar, una cooperación mundial adquiría por fin un peso que había tocado tierra.

Pero la noticia de la llegada aún no es un registro de vacunaciones. Después del aeropuerto queda otro camino. Y mientras llega ese cargamento, el siguiente que espera otro lugar puede seguir existiendo solo en una previsión.

El problema más difícil de COVAX se escondía entre esas dos palabras: asignación y entrega. Repartir justamente las vacunas disponibles ya era difícil. Conseguir que las que se esperaban para repartir aparecieran a tiempo requería otra capacidad.

Que todos los lugares tengan una parte para empezar

En 2020 las vacunas estaban todavía en desarrollo. No se sabía cuáles funcionarían, cuándo se autorizarían ni cuántas podrían fabricarse. El atractivo de comprarlas en común es fácil de entender: no obligar a cada país a apostar solo por un candidato, ni dejar a quienes no podían pagar el precio más alto esperando a que los demás compraran cuanto quisieran.^[2]

COVAX no era un gobierno mundial de la salud. Conectaba el trabajo de diferentes instituciones: Gavi organizaba los mecanismos de adquisición y financiación; CEPI apoyaba la investigación, el desarrollo y los preparativos de producción relacionados; la OMS aportaba el marco técnico y de asignación; UNICEF participaba en la adquisición y la entrega. También intervenían fabricantes, financiadores y sistemas sanitarios nacionales. La cooperación podía enlazarlos sin convertirlos en un único centro de mando.^[1][2]

El marco inicial de la OMS de 2020 preveía un reparto gradual proporcional a la población. Las primeras entregas tomaban como referencia una cobertura aproximada del 3 %, para proteger a grupos prioritarios como el personal sanitario, y avanzarían después hacia el 20 %. Ese 20 % era un objetivo mínimo del reparto inicial, no un techo al llegar al cual debiera detenerse la vacunación mundial. Mucho menos era un comprobante que garantizara una fecha de entrega.^[2]

La idea tenía una fuerza sencilla: que el poder de compra no decidiera por sí solo quién podía empezar. Cuando aún escaseaban las vacunas en todas partes, al menos no dejar que unos hubieran recorrido ya un largo camino mientras otros ni siquiera podían empezar.

Pero la proporción de población dejaba temporalmente entre paréntesis muchas situaciones distintas. Variaban el peso del personal sanitario, la población de edad avanzada, el momento de la epidemia y los recursos de salud existentes. Un mismo porcentaje permitía empezar a negociar; no volvía idéntica la realidad.

Más importante aún: un marco de asignación solo puede repartir las vacunas que el mecanismo consiga obtener. Una tabla no le da control sobre todas las líneas de producción, las decisiones de exportación o los pedidos bilaterales ya firmados. La justicia que se pedía abarcaba más que aquello sobre lo que podían decidir las instituciones encargadas de realizarla.

Eso no vuelve falsa la exigencia. Obliga, más bien, a formular una pregunta poco agradable: todos coinciden en que nadie debe quedar atrás, pero cuando los primeros lotes ya están comprometidos en contratos ajenos, ¿quién puede hacer efectiva esa frase?

La previsión cambia; la espera no vuelve a empezar de cero

El 8 de septiembre de 2021, una declaración conjunta de COVAX revisó a la baja las expectativas. El escenario considerado más probable era obtener 1.425 millones de dosis durante el año. El hito previsto de disponer de 2.000 millones para entregar se desplazaba al primer trimestre de 2022. Era una previsión de suministro de aquel momento, no el cálculo posterior de las entregas reales de todo el año.^[3]

La misma declaración atribuía las dificultades a las compras anticipadas de los países ricos, las restricciones a la exportación, la prioridad dada a pedidos bilaterales y los retrasos de ampliación productiva y autorización. Era la explicación pública de los socios sobre su situación; por sí sola no permite decidir la responsabilidad en cada contrato. Pero esos factores muestran al menos que una fórmula de reparto correcta no hace llegar la mercancía en el plazo que esa fórmula necesita.^[3]

En un balance posterior, un retraso puede parecer solo una línea entre dos fechas. Durante una pandemia en curso no lo es. La vacuna que llega tarde puede seguir sirviendo, pero la protección tardía no compensa automáticamente la exposición anterior. El total acumulado después no puede borrar ese tiempo del relato.

Tampoco se pueden atribuir a COVAX todos los contagios y muertes ocurridos durante la espera. La propagación de la enfermedad, las políticas nacionales, los recursos sanitarios y otras vías de adquisición influyen conjuntamente. Reconocer el coste del tiempo no equivale a haber establecido una cuenta causal que permita atribuir cada caso individual.

Ahora bien, no poder hacer una cuenta exacta no exime de responder. Un plan de vacunación necesita personal, lugares y dosis sucesivas. Si cambia una y otra vez la fecha del siguiente cargamento, reorganizarlo exige trabajo. Una revisión de previsiones para quien suministra puede convertirse en muchas decisiones que quien recibe ha de tomar de nuevo. Esto explica qué significa la incertidumbre de las entregas; no reconstruye un día no documentado de una enfermera concreta.

Por eso «ha llegado» no expresa por sí solo el valor de una dosis. Cuándo llega, cuánto tiempo de validez le queda y si puede utilizarse a tiempo en el lugar importan para saber qué capacidad añade esa ayuda. Si una entrega facilita sobre todo vaciar el almacén del remitente y deja al receptor el riesgo de no poder organizarse a tiempo, aumenta la cifra, pero no necesariamente aumenta en igual proporción la ayuda.

La propia declaración de 2021 pedía donaciones más previsibles, cantidades más estables y mayor vida útil.^[3] Parecen detalles logísticos, pero plantean la misma pregunta: ¿quién soporta las complicaciones que hay que resolver antes de que una buena intención sirva? ¿Cuenta también quien recibe con medios para decidir cómo y cuándo recibir?

Las seiscientas mil dosis de Acra merecen, por eso, recordarse seriamente. Las dificultades posteriores no cancelan aquel comienzo: las vacunas llegaron. Precisamente porque la llegada fue real, hay que distinguir de ella las promesas aún pendientes. Un eslabón completado no puede anunciar por sí solo el éxito de toda la cadena.

Más tarde, ya no bastaba preguntar cuántas dosis había

Al llegar la segunda fase de asignación de 2022, las circunstancias habían cambiado. La explicación de la OMS daba mayor peso a las necesidades expresadas por los participantes, incluía las vacunas recibidas de otras fuentes y consideraba cuántas podía utilizar cada lugar. Una planificación actualizada de forma continua respondía a la incertidumbre. No era ejecutar sin cambios la segunda fase imaginada en 2020, sino ajustar el método a condiciones nuevas.^[4]

Antes preocupaba que algunos no pudieran comprar; después había que preocuparse también por que llegaran cantidades que pudieran utilizarse en ese momento. Una pregunta no invalida la otra. En la escasez no basta con mirar quién paga más. Con mayor suministro tampoco basta con mirar quién quiere enviarlo. Pueden mantenerse las razones para proteger a las personas y, a la vez, necesitar revisión los medios para hacerlo.

Escuchar la demanda tampoco permite devolver sin más el problema a cada país con un «si no pediste más, no necesitabas más». Lo solicitado puede estar limitado por el personal, el presupuesto y la capacidad de prestar servicios. No poder utilizar temporalmente más vacunas no es lo mismo que haber protegido suficientemente a la población.

A la inversa, temer esas limitaciones no autoriza a una institución externa a creer que siempre sabe mejor cuántas dosis deben recibirse. La buena intención no basta para cruzar la distancia entre ayudar a desarrollar capacidades y decidir en lugar del otro. Preguntar una vez más por el plan real puede acercarse más a la cooperación que enviar otra caja.

Las personas tampoco pueden aparecer solo como una casilla en la tasa de vacunación. En 2021 se estableció en el marco del Compromiso Anticipado de Mercado de COVAX, o AMC, un mecanismo de indemnización sin culpa por daños graves relacionados con las vacunas, sujeto a condiciones de admisibilidad. Se aplicaba a los 92 países y economías de ingresos bajos y medianos apoyados por el AMC. Tenía requisitos y procedimientos propios: no prometía cubrir toda pérdida de salud.^[5]

Hay que mencionar esa vía, en lugar de afirmar de forma general que las personas carecían por completo de reclamación o indemnización. Pero indemnizar daños vacunales no responde a esta otra pregunta: ¿por qué un lugar seguía sin recibir las vacunas que esperaba? Resolver una clase de daño no abre automáticamente una vía para todas las demás preguntas. La participación del Gobierno tampoco sustituye la información y el consentimiento de cada persona para una vacunación concreta.

En diciembre de 2023, los socios informaron en su declaración de cierre de que COVAX había suministrado cerca de 2.000 millones de dosis a 146 economías. Anunciaron el fin del mecanismo para el 31 de ese mes y el traslado de los apoyos correspondientes a los sistemas ordinarios de inmunización. Son dosis entregadas, no 2.000 millones de personas con la pauta completada.^[6]

Un «fracaso» pronunciado a la ligera no debería borrar casi 2.000 millones de dosis. Un «éxito» igualmente ligero tampoco debería tapar las primeras promesas y las esperas. La cooperación amplió las posibilidades de acceso sin igualar el poder adquisitivo, la capacidad productiva o el poder de decidir las prioridades. Reconocer las dos cosas no es repartir culpas por igual: es negarse a que un balance total borre el orden en que se vivieron los hechos.

No necesitamos encontrar inmediatamente el adjetivo definitivo para COVAX. Quizá merezca más la pena llevarnos una manera de leer un reparto: mirar primero a quién quiere proteger y después qué puede movilizar realmente; mirar lo anunciado y qué parte aún depende del consentimiento de otros; mirar el total y devolverle el tiempo que le corresponde.

El 24 de febrero de 2021 llegaron a Acra seiscientas mil dosis. Podemos terminar bien esa frase. También hay que dejar sitio a la siguiente: ¿cuándo llega el próximo cargamento?