Zwölfhundert Anträge

Der Schalter ist geöffnet

Im Winter des siebten Jahres ist der Antragsschalter des Wohnungsamts von Apfelstadt wie immer geöffnet. Die Verordnung enthält einen winterlichen Heizkostenzuschuss für Haushalte mit geringem Einkommen. Wer unter einer bestimmten Einkommensgrenze liegt, kann im Winter monatlich einen festgelegten Betrag erhalten. Der Antrag geht an das Wohnungsamt; binnen dreißig Tagen ist zu entscheiden. Die Bestimmung steht seit dem ersten Jahr in der Verordnung. Der Schalter ist durchgehend geöffnet und nimmt Anträge entgegen. Doch die Stelle, die sie prüfen soll, ist seit dem Winter des vierten Jahres unbesetzt. Bis zu diesem Winter haben sich zwölfhundert unerledigte Anträge angesammelt.

Eine Antragstellerin hat zu Winterbeginn eingereicht und fragt vierzig Tage später nach. Am Schalter heißt es: „Wir nehmen die Unterlagen entgegen. Die Prüfstelle ist unbesetzt.“ Verordnung, Schalter, Annahme: Auf Papier fehlt dem Zuschuss nichts. Er funktioniert nur nicht.

Zuerst die drei Angaben. Betroffen sind die Haushalte, die beantragt haben und die Voraussetzungen erfüllen. Eine unbesetzte Stelle und ein Antragsstau überschreiten für sich niemandes Grenze. Es geht um eine Funktionslücke in einer bereits verankerten Position. Ob fehlende Heizung im Winter bei einem Haushalt dessen Lebensgrundlage bedroht, ist gesondert zu prüfen. Vergleichsbasis ist die in der Verordnung festgelegte Entscheidung binnen dreißig Tagen.

Dieser Text fragt, wie weit die Regierung etwas gewährleisten muss, das in einer Verordnung verankert ist. Woraus besteht diese Gewährleistung? Wie wird ihr Ausfall gelesen? Wie bleiben Rücknahme und Änderung befragbar? Neben Zwang tut Regierung vor allem solche Dinge. Sie sehen nicht nach Zwang aus, treffen Menschen aber oft mit erheblichem Gewicht. Wie die Familien hinter zwölfhundert Anträgen diesen Winter verbringen, hängt an einer unbesetzten Stelle.

Zwei Sichtweisen

Über diese Anträge lassen sich zwei Sätze sagen. Der eine: Den Zuschuss gibt die Regierung. Kann sie ihn geben, gibt sie ihn; kann sie es nicht, geht es eben nicht. Sie schuldet niemandem etwas. Der andere: Wärme im Winter ist ein grundlegendes Recht jedes Menschen. Zahlt die Regierung nicht, verletzt sie es. Beide treffen eine Hälfte und verfehlen eine Hälfte. Der erste behandelt den Zuschuss als Gunst, der zweite als grundlegendes Recht.

Die Rechtetheorie unterscheidet zwei Arten von Rechten. Grundlegende Rechte setzen nur voraus, dass andere sich zurückhalten und sie nicht verletzen. Niemand muss sie konstituieren. Nicht versklavt und körperlich nicht verletzt zu werden wird weder von einer Regierung noch von sonst jemandem verliehen. Es kommt von diesem Menschen selbst und gilt gegenüber allen: Nachbarn, Fabriken und Regierungen gleichermaßen. Die Institutionstheorie sagt: „Grundlegende Rechte werden nicht von Institutionen neu geschaffen.“ Sie nicht zu verletzen ist daher keine allein regierungsspezifische Anforderung. Anerkennungsbasierte Rechte dagegen „entstehen nicht durch Gnade oder Erlaubnis, sondern durch konstitutive Anerkennung“. Der Zuschuss gehört hierher. Die Rechtetheorie sagt ausdrücklich: „Soll fortdauernde Versorgung beanspruchbar werden, entsteht sie als verankerte Position der Anerkennungsebene, nicht als Inhalt grundlegender Rechte.“ Antragstellende Familien können den Zuschuss beanspruchen, weil Apfelstadt ihn in seiner Verordnung verankert hat.

Damit wird sichtbar, was an den beiden Sichtweisen trägt. Die erste trifft die Quelle: Apfelstadt hat den Zuschuss verankert. Er wächst nicht aus jedem Haushalt selbst hervor. Falsch ist die Folgerung. Nach der Verankerung ist er keine beliebig gewährte oder entzogene Gunst mehr, sondern eine Position, auf deren Grundlage man beantragen, nachfragen und Antwort verlangen kann. Die zweite trifft, dass jeder Mensch eine unüberschreitbare Untergrenze hat, einschließlich seiner Lebensgrundlage. Sie verwechselt aber den Zuschuss selbst mit dieser Untergrenze. Sein Ausfall verletzt nicht schon als solcher ein grundlegendes Recht. Ob daneben ein Übergriff vorliegt, ist eigens zu prüfen.

Hier setzt die Reihe eine Forderung: Die Regierung soll die anerkennungsbasierten Rechte gewährleisten, die sie für die Subjekte in ihrem Inneren verankert hat. Tut sie dies nicht, ist ihre Macht an dieser Stelle illegitim. Das wird nicht aus der Rechtetheorie abgeleitet. Diese liefert die Struktur: Anerkennungsbasierte Rechte und Macht liegen auf zwei Seiten derselben Nahtstelle. Von der Seite des Handelns zeigt sich Macht, von der Subjektposition her Recht. Die Regierung hält die Machtseite. Hält sie nur diese fest und lässt die Rechte-Seite nicht funktionieren, beschädigt sie die Position: durch Entrechtung oder Aushöhlung. Beim Wohnungsamt liegt Aushöhlung vor. Die Struktur liefert eine Lesart, kein Sollen. Die Rechtetheorie sagt selbst, ihre Fragen zur Entrechtung prüften „die Struktur der Verarbeitung im Netz, ohne normative Legitimität hineinzuschmuggeln“. Das Sollen setzt diese Reihe als zusätzliche normative Anforderung aufseiten der Regierung.

Sie fügt den fünf Sollensforderungen keinen sechsten Oberbegriff hinzu. Aufgeschlüsselt gehört sie zu den bisherigen Forderungen eins, zwei und fünf. „Regierungsspezifisch“ heißt hier nur, dass diese Reihe sie ausdrücklich für Regierungen setzt. Es heißt nicht, andere Konstrukte schuldeten für ihre verankerten Positionen grundsätzlich nichts.

Zur Rede zu stellen

„Illegitim“ hat hier einen bestimmten Anschluss: Die betreffende Stelle muss zur Rede gestellt werden, also erklären und korrigieren, auf den Wegen der fünften Sollensforderung. Auch die Reichweite ist zu bestimmen. Wo die Gewährleistung versagt, ist das Regierungshandeln über diese Position in diesem Wirkungsbereich illegitim. Die unbesetzte Prüfstelle ist ein solcher Ort. Wird das Versagen normal, werden Positionen fortgesetzt ausgehöhlt oder entrechtet, muss die Regierungsmacht insgesamt zur Rede gestellt werden. Grenzüberschreitungen werden nicht über diesen Anschluss behandelt, sondern eigens nach der ersten Forderung.

Zwei Begriffe bleiben getrennt. „Befragbar“ heißt, dass Zugänge immer offenbleiben: für jede Regierung zu jeder Zeit, ob Versagen festgestellt wurde oder nicht. „Zur Rede zu stellen“ heißt, dass ein geprüftes Versagen eine Erklärung und Korrektur schuldig bleibt. Beim Wohnungsamt steht es fest: drei Jahre Vakanz, zwölfhundert Anträge, bei keinem dieser Anträge die Dreißigtagesfrist gewahrt. Hier muss gefragt werden. Andere Ämter Apfelstadts weisen vielleicht gerade kein festgestelltes Versagen auf und bleiben dennoch befragbar. Keine Regierung kann vollkommen sein; Befragung ist der Normalfall. Die Begriffe dürfen nicht ineinanderfallen: Befragt zu werden beweist keine Illegitimität. Einen Zugang zu eröffnen beweist keine Reparatur.

Rückendeckung

Der zweite Text behandelte die Drohung im Flur der Wohnanlage Obstgarten: „Wenn du noch einmal zur Verwaltung gehst, kommst du hier nicht mehr raus.“ Der untere Nachbar rief die Polizei. Der Polizist trennte die beiden und half beim Antrag auf eine einstweilige Schutzanordnung. Das Recht des Bewohners, nicht bedroht oder vor seiner Wohnung blockiert zu werden, wird weder vom Gerichtsbeschluss noch von der Polizei verliehen. Der Beschluss gibt ihm eine schriftliche, anrufbare Form. Die Polizei stellt jemanden, der ihn durchsetzt.

Die Rechtetheorie unterscheidet in einer Zwei-mal-zwei-Struktur. Nach ihrer Quelle sind grundlegende Rechte endogen und anerkennungsbasierte Rechte registriert. Nach ihrer Richtung gibt es Negation und Emergenz. Das Feld aus Registrierung und Negation bildet die institutionelle Absicherung einer negativen Untergrenze. Verfassungsfeste Verbote von Sklaverei und Folter geben „der grundlegenden Grenze der Nichtreduzierbarkeit eine registrierte Rückendeckung“. Beim selben Recht liegt der Kern auf der grundlegenden Seite, die Rückendeckung auf der Anerkennungsseite.

Diese Rückendeckung kann ausgehöhlt werden. Eine Freiheit steht weiter im Gesetz, während Vollzugsstellen, Verfahren und Anerkennung im Netz entzogen werden. Dann, so die Rechtetheorie, „ist die institutionelle Rückendeckung ausgehöhlt und die Ausübung des grundlegenden Rechts unterdrückt, sein Kern aber unberührt“. Angenommen, das Stadtgericht erlässt die Schutzanordnung, die Polizei entsendet jedoch wegen Personalmangels niemals jemanden. Die Anordnung bleibt auf Papier und lässt sich nicht einlösen. Ausgehöhlt ist die Rückendeckung. Das Recht des Bewohners, nicht bedroht zu werden, ist um nichts geringer. Was fehlt, ist sein wirksamer Halt in Apfelstadt.

Auf dieser Seite gibt die Regierung also Rückendeckung und Vollzug, nicht den Kern. Das verhindert zwei Fehllesarten. Die erste macht die Regierung zur Kernquelle: Gibt sie nichts, existiert nichts. Falsch, der Kern bleibt. Die zweite schließt umgekehrt: Bleibt der Kern, schuldet die Regierung nichts. Ebenfalls falsch. Rückendeckung und Vollzug gehören zur Anerkennungsseite und damit zur Gewährleistung dieses Textes. Die Institutionstheorie sagt: „Schutz auf Papier gilt nicht als Gewährleistung. Durchsetzbarkeit beweist auch nicht die Legitimität von Inhalt und Befugnis des Vollzugs.“ Eine Schutzanordnung ohne Vollzug betrifft Forderung zwei: Das Konstrukt schützt die Grenzen zwischen inneren Subjekten; sein Schutz darf nicht auf Papier schrumpfen. Gewährleistet es diese Rückendeckung nicht, ist seine Macht dort ebenso illegitim und muss zur Rede gestellt werden.

Zurück zu den Familien. Bedroht ein Winter ohne Heizung die Lebensgrundlage eines bestimmten Haushalts? Das ist gesondert zu prüfen, und der Prüfgegenstand muss genau sein. Die Rechtetheorie begrenzt: „Übergriff auf der grundlegenden Ebene betrifft nur Wirkungen auf eine bestehende dichte Schicht, nicht Forderungen nach künftiger Versorgung.“ „Rein natürliche Knappheit ist kein Rechteereignis.“ Fällt eine verankerte Versorgung aus, wird dies auf der Anerkennungsebene gelesen. Es wird nicht unmittelbar zu einer Verletzung der grundlegenden Ebene. Eigens zu prüfen ist, ob jemand in den bestehenden Erhaltungskreislauf dieses Haushalts eingegriffen hat und ob eine von Apfelstadt für diese Untergrenze eingerichtete Rückendeckung ebenfalls leer geworden ist. Die Familien stützen sich auf eine verankerte Position. Deren Gewicht liegt in den Kriterien der Anerkennungsseite.

Drei Stützen

Eine anerkennungsbasierte Position funktioniert laut Rechtetheorie durch drei Stützen: „Institutionelle Verankerung gibt eine anrufbare Form, wirksame gemeinschaftliche Anerkennung verteilte Erwartbarkeit und tatsächliche Machtunterstützung die Fähigkeit zur Einlösung.“ Beim Zuschuss ist die Verordnung die erste Stütze. Dass Antragsteller und Schalter ihn als etwas behandeln, das beantragt und befragt werden kann, ist die zweite. Eine besetzte Prüfstelle, Entscheidungen binnen dreißig Tagen und monatliche Auszahlung sind die dritte. Diese dritte Stütze ist unter ihre Schwelle gefallen. Die Rechtetheorie nennt das Aushöhlung: „Machtunterstützung fällt unter die Schwelle, während die institutionelle Hülle bleibt. Die Position wird zur Erklärung, ihr Betrieb verschwindet.“

Für verankerte Rechte hält die Regierung an drei Dingen fest: keine Entrechtung, keine leere Hülle, Rücknahme und Änderung öffentlich und befragbar. Aufgeschlüsselt gehören diese zu den Forderungen eins, zwei und fünf; ein sechster Oberbegriff wird nicht hinzugefügt.

Die Sperre bleibt

Entrechtung ist ein anderer Ausfall: „Zwang besteht fort, doch das betreffende Netz behandelt den Positionsinhaber nicht länger als Rechtsinhaber, der auf dieser Grundlage beantragen, Verfahren aufrufen und Antwort verlangen kann. Die Position verfällt zu bloßer Gewalt.“ Ihre Voraussetzung ist fortdauernder Zwang. Das Wohnungsamt zwingt die Antragsteller zu nichts; es prüft nur nicht.

Nehmen wir dagegen an, die Kontensperre des Lebensmittelhändlers dauere fort. Sein Widerspruch wird beim Steueramt nicht angenommen. Auch vor der Verwaltungsabteilung des Stadtgerichts bearbeitet niemand seine Einwendungen. Ein neuer Sachbearbeiter lehnt sie genauso ab. Die Sperre bleibt. Zwang besteht weiter, doch das Netz verarbeitet nicht mehr seine Position als Steuerpflichtiger, der Einwendungen erheben und Erklärungen verlangen kann.

Zur Diagnose nennt die Rechtetheorie drei Fragen: Kann der Inhaber aufgrund dieser Position ein Verfahren auslösen? Wird dieselbe Position über unabhängige Knoten hinweg gleichartig reproduziert und bearbeitet? Bleibt sie bei einem Wechsel des unmittelbaren Machtausübenden durch das Netz erhalten? Im angenommenen Fall lautet jede Antwort Nein. „Erst wenn fortdauernder Druck desselben Machtausübenden die einzige Stütze ist und das Netz die Antragsposition des Betroffenen nicht verarbeitet, liegt Entrechtung vor.“ Die Regierung handelt dann weiter über eine Position, die zu bloßer Gewalt verfallen ist. Dies gehört zur ersten Forderung. Erfolgt Handeln nicht mehr über eine Rechteposition, muss seine Wirkung auf Menschen an der Grenze geprüft werden. „Ursprünglich war die Sperre rechtmäßig“ ersetzt diese Prüfung nicht.

Eine leere Hülle

Keine leere Hülle zu hinterlassen ist das eigentliche Thema des Zuschusses. Drei Fälle sind zu unterscheiden. Erstens: Die Rückendeckung eines grundlegenden Rechts ist ausgehöhlt, wie beim unvollzogenen Schutzbeschluss. Das gehört zur zweiten Forderung.

Zweitens: Zunächst werden eigene Erhaltungs- oder alternative Wege eines Menschen aktiv versperrt, sodass er nur noch von dieser Versorgung abhängt. Danach wird sie ausgehöhlt. Das gehört zur ersten Forderung. Auch Abbau ist laut Institutionstheorie Handeln des Konstrukts: „Der Abbau selbst darf keine Grenze überschreiten. Wer zunächst eigene Erhaltungs- oder Ersatzwege schließt, Abhängigkeit von einer Versorgung herstellt und sich dann zurückzieht, fällt mit diesem Anteil unter die erste Forderung, ohne Abstrich.“ Angenommen, das Wohnungsamt hätte im Namen einheitlicher Wärmeversorgung die selbst installierten Öfen der Sozialwohnungen entfernen lassen. Nun müssten die Bewohner mit dem Zuschuss die zentrale Heizung bezahlen. Danach bliebe die Prüfstelle leer und der Zuschuss stillgelegt. Dann wäre mehr als eine Versorgungsposition ausgehöhlt. Apfelstadt hätte vorher selbst die alten Wege geschlossen. Dieser Zweig gehört ohne Abstrich zur ersten Forderung. Der Ausgangssatz behandelte Rückzug, hier ist der zweite Schritt Aushöhlung. Doch die Rechtetheorie sagt: „Monopolisierung und Herstellung von Abhängigkeit sind bereits Durchtrennung. Der Rückzug vollendet sie nur. Zwei Schritte ändern die Einordnung nicht.“ Darauf gestützt nimmt diese Reihe die Übertragung selbst vor.

Die Schwelle muss gewahrt bleiben. Nicht jede tatsächliche Abhängigkeit fällt unmittelbar unter die erste Forderung. Selbst wenn die Familien faktisch nur mit dem Zuschuss überwintern können, genügt das nicht. „Bloß faktische Alternativlosigkeit ist keine Monopolisierung. Monopolisierung verlangt einen ausschließenden Eingriff.“

Drittens: Sonstige Funktionslücken werden über Erklärung und Korrektur der fünften Forderung behandelt. Hier liegt der tatsächliche Fall des Wohnungsamts. Es muss erklären: Was wurde nicht eingelöst? Wie lange liegt jeder der zwölfhundert Anträge, bei wie vielen ist die Dreißigtagesfrist verstrichen? Trägt der ursprüngliche Grund noch, also die winterliche Wärmeversorgung einkommensarmer Haushalte? Wie werden Wiederaufnahme, Übergang oder begründete Rücknahme und Änderung angeordnet? Wann wird die Stelle besetzt? Was geschieht bis dahin mit dem Rückstand? Soll der Zuschuss entfallen, mit welchem Grund und auf welchem Weg?

Erklärung ist keine Reparatur. Auch die klarste Erklärung besetzt keine Stelle und prüft keine der zwölfhundert Akten. Die Hülle bleibt leer. „Keine leere Hülle“ darf nicht zu „Die leere Hülle nicht verheimlichen“ schrumpfen. Ist etwas tatsächlich vorläufig unmöglich, etwa weil sich niemand einstellen lässt, gilt die im fünften Text formulierte Anforderung: Unvermögen hebt die Zuständigkeit zur Erklärung und Korrektur nicht auf. Erklärung wird nicht als bereits erbrachte Leistung verbucht.

Nur den eigenen Anteil zurücknehmen

Will Apfelstadt den Zuschuss tatsächlich nicht fortführen, muss es den Weg der Rücknahme oder Änderung gehen. Es darf nicht die Verordnung hängen und die Stelle leer lassen. Befugnis, Grund, Wirkungsbereich und Übergang sind zu prüfen und öffentlich befragbar zu halten. Das gehört zur fünften Forderung. Die Regierung nimmt nur ihren eigenen Anteil zurück. Die Rechtetheorie trennt Quelle und Betrieb. Auf der Quellenseite entstehen anerkennungsbasierte Rechte durch konstitutive Anerkennung: vertikale institutionelle Gewährung ebenso wie horizontale gegenseitige Anerkennung. Auf der Betriebsseite stehen die drei Stützen. „Institutionelle Gewährung auf der Quellenseite ist nicht dasselbe wie institutionelle Verankerung auf der Betriebsseite.“ Apfelstadts Anteil umfasst seine Gewährung, seine Verankerung und seine Unterstützung. Sie werden gemeinsam öffentlich zurückgenommen, ohne Hülle. Beim gegenwärtigen Zuschuss bleibt die Hülle und fehlt die Unterstützung. Gerade das soll der Rücknahmeweg vermeiden.

Eine öffentliche Erklärung schafft allein weder Legitimität noch den Nachweis einer vollständig ausdrücklichen Aufhebung des Rechts. Diese liegt erst vor, wenn „sämtliche konstitutiven Quellen im betreffenden Wirkungsbereich zurückgetreten sind, nicht bloß der alte Träger verschwunden ist“. Und „nach Rücknahme einer institutionellen Gewährung kann horizontale gegenseitige Anerkennung weiterhin dieselbe Position konstituieren“. Apfelstadt kann seine Gewährung, Verankerung und Unterstützung zurücknehmen. Konstituieren Menschen durch gegenseitige Anerkennung weiterhin diese Position, ist die Rücknahme noch keine vollständige Aufhebung. Eine Regierungsverkündung entscheidet das nicht.

Angenommen, der Stadtrat hebt die Zuschussverordnung auf, setzt ein anders benanntes Programm ein und verlangt neue Anträge. Zunächst ist zu bestimmen, was dieser Schritt ist. Konstituiert das neue Programm dieselbe Position auf einem anderen Träger, nennt die Rechtetheorie das Übertragung: „Der Träger wechselt, und das Recht funktioniert auf dem neuen Träger weiter.“ Dann besteht die Position fort, die alten Anträge wandern mit, und „Von vorn beantragen“ ist selbst erklärungsbedürftig. Entsteht eine andere Position, wird die alte auf dem Rücknahmeweg beendet. In beiden Fällen verschwinden drei Dinge nicht mit dem Namen. Erstens die grundlegenden Grenzen: Ob die Lebensgrundlage eines Haushalts bedroht wird, bleibt gesondert zu prüfen und erhält durch Umbenennung keine andere Antwort. Zweitens alte Vorgänge: Die zwölfhundert bereits eingegangenen und seit mehr als dreißig Tagen wartenden Anträge begründen eine offene Rechnung unter der alten Verordnung. Deren Aufhebung löscht sie nicht. Drittens andere unabhängig bestehende Quellen und Zusagen: Sie werden nach ihren eigenen Quellen und Bedingungen geprüft.

Festgehalten wird die Weise. Die drei Formen stehen auf der Seite des Festhaltens, unabhängig von Ressourcen und Notlagen. Festgehalten wird aber an diesen Formen, nicht am Fortbestand jeder verankerten Position. Der Zuschuss kann geändert oder aufgehoben werden. Die Anforderungen an Änderung und Aufhebung werden nicht aufgehoben. Die Institutionstheorie formuliert dieselbe Gestalt: „Festgehalten wird am Sollen, nicht an der Anordnung.“

Die Steinbrücke

In der Altstadt Apfelstadts steht eine Steinbrücke. Vor langer Zeit verlieh der Stadtrat einer privaten Gesellschaft für fünfzig Jahre das Recht, Brückengebühren zu erheben. Die Konzession steht in der Verordnung, die Erhebung läuft, und die Einnahmen übersteigen die Baukosten längst erheblich. Im siebten Jahr verweigern Bewohner die Zahlung. Die Gesellschaft verlangt Unterstützung der Stadtpolizei. Betroffen sind die Gesellschaft und die Brückennutzer. Der Fall liegt innerhalb der Grenze: Brückenbenutzung ist einschränkbares Handeln, und weder Gebühr noch Zahlungsverweigerung überschreiten als solche eine Grenze. Betroffen sind eine verankerte Position und der Zwang bei ihrer Unterstützung. Vergleichsbasis ist eine öffentliche Brücke ohne Konzession.

Die Gesellschaft kann dreistufig argumentieren: Die Konzession sei ein verankertes anerkennungsbasiertes Recht. Die Regierung müsse verankerte Rechte gewährleisten. Deshalb müsse die Polizei kommen. Der erste Schritt stimmt nur halb. Die Konzession ist eine verankerte Position. Die Gesellschaft ist jedoch ein Konstrukt, und nach der Untersuchung zur Zuständigkeit „trägt eine Gesellschaft nicht selbst ein anerkennungsbasiertes Recht“. Sie ist an dieser Position eine Adresse der Zurechnung. Auch die hier gesetzte Forderung betrifft Rechte, die für innere Subjekte verankert wurden. Der zweite Schritt übersieht eine weitere Prüfung. Dass eine Position verankert ist und funktioniert, heißt nicht schon, dass die Regierung ihren Betrieb aufrechterhalten soll. Der dritte folgt ebenfalls nicht. Zwischen „gewährleisten sollen“ und „Die Polizei muss kommen“ liegt die Begründungskette des Zwangs.

Am Ende ihrer Untersuchung anerkennungsbasierter Rechte hält die Rechtetheorie fest: „Gelungene Konstitution und gelungener Betrieb bedeuten beide noch keine normative Legitimität.“ Dass eine Konzession besteht und läuft, sagt, was sie strukturell ist. Es sagt nicht, ob sie bestehen soll oder mit welchen Mitteln die Regierung sie erhalten soll. Vorher hieß es: Ohne Gewährleistung ist Macht illegitim. Hier steht die andere Seite: Gewährleistung macht Macht noch nicht legitim. Zusammen heißt das: notwendig, nicht hinreichend. Der Satz der Rechtetheorie verweigert nur eine Legitimitätsbescheinigung aus der Struktur. Daraus zur Prüfung auch des Gewährleistungsumfangs überzugehen ist der eigene Schritt dieser Reihe. Die drei Formen gelten für jede verankerte Position. Die Umfangsprüfung fragt etwas anderes: Soll diese Position fortbestehen? Soll die Regierung ihren Betrieb einlösen? Soll sie dabei Zwang einsetzen?

Geprüft wird nach dem Satz der Institutionstheorie: „Fortbestand und Abbau werden beide an den geschützten Menschen, der Aufgabe, den Befugnissen, Kosten und bestehenden Zusagen geprüft.“ Bei der Steinbrücke: Geht es um die Kostendeckung der Gesellschaft oder um eine gute Brücke für die Menschen? Besteht die Aufgabe fort, wenn die Einnahmen die Kosten längst weit übersteigen? Die Kosten trägt jeder Brückennutzer. Die fünfzigjährige Konzession ist selbst eine bestehende Zusage und muss einbezogen werden. Der Fortbestand eines Konstrukts ist nach der Institutionstheorie „kein unabhängiger hinreichender Grund, Fragen zu schließen oder eine konkrete Anordnung automatisch fortzuführen“. Dass eine Anordnung lange besteht, ist allein ebenfalls kein Fortführungsgrund. Diese Übertragung übernimmt die Reihe selbst.

Der Text entscheidet nicht, ob die Konzession bleiben oder fallen soll. Er entscheidet nur: Apfelstadt kann der Gesellschaft nicht mit „Sie ist verankert und funktioniert“ antworten. Soll sie enden, ist der Rücknahmeweg mit Prüfung bestehender Zusagen nötig. Soll sie bleiben, ist auch das zu erklären. Kommt die Polizei, vollzieht sie diese Position. Trifft der Vollzug zahlungsverweigernde Brückennutzer und begrenzt deren Handeln, tritt die Machtseite des verankerten Rechts hervor. Die Rechtetheorie sagt, das sei „an die Eingrenzung gebunden, nicht der Normalzustand“. Sobald sie hervortritt, ist der polizeiliche Schritt Zwang und durchläuft seine eigene Kette aus dem zweiten Text. Die verankerte Konzession erledigt diese Prüfung nicht.

Brennstoffgutscheine

Der Zuschuss ist eine Versorgung. Regierungen stellen vieles bereit, und nicht alles gehört ins gleiche Feld. Drei sind zu unterscheiden. Erstens verankerte Versorgung: Hier liegt der Heizkostenzuschuss. Er wird als anerkennungsbasiertes Recht in den drei Formen gewährleistet. Rücknahme ist möglich, aber nur auf dem Rücknahmeweg und ihrerseits geprüft an der ersten Forderung.

Zweitens nicht verankerte Versorgung. Angenommen, der Bürgermeister hätte fünf Winter lang mit einer vorläufigen Entscheidung Brennstoffgutscheine ausgegeben, ohne sie in einer Verordnung oder anders institutionell zu verankern. Im siebten Winter kündigt er an, diesmal gebe es keine. Betroffen sind frühere Empfängerhaushalte. Die Einstellung einer Versorgung überschreitet für sich niemandes Grenze. Vergleichsbasis sind die eigenen Heizwege vor Beginn der Ausgabe. Die Gutscheine sind keine bereits verankerte Position. Sie gehören zu Begünstigungen oder zu Bedingungen, die Apfelstadt entsprechend der Beziehungsdichte bereitstellt. Nicht verankert heißt aber nicht beliebig einstellbar. Die Institutionstheorie verlangt bei Fortbestand und Abbau die Prüfung geschützter Menschen, Aufgaben, Befugnisse, Kosten und Zusagen und ergänzt: „Auch bestehende Rechte, Zusagen und Abhängigkeiten sind danach zu prüfen.“

Drittens bloße Begünstigungen. Nach der gesonderten Untersuchung zu Rechten und Begünstigungen kann die gewährende Seite die Leistung einstellen, ohne dass dies in diesem Feld ein Übergriff wäre, „sofern sie nicht zuvor ausschließend monopolisiert, Abhängigkeit hergestellt oder alternative Kreisläufe verschlossen hat“. Weiter heißt es: „Ist eine Leistung durch Zusage, Institution, Treuhand oder Vormundschaft verankert, ist sie keine bloße Begünstigung mehr.“ Der erste Satz begrenzt die Einstellung. Der zweite nimmt einen großen Teil von Versorgung aus diesem Feld heraus.

Die Brennstoffgutscheine müssen Punkt für Punkt geprüft werden. Hat der Bürgermeister eine jährliche Fortsetzung zugesagt? In diesem Zweig ausdrücklich nicht. Andernfalls wäre die Leistung nicht mehr bloß. Hat Apfelstadt Abhängigkeit hergestellt? Wenn Haushalte nach fünf Jahren auf Gutscheine angewiesen sind, liegt tatsächliche Abhängigkeit vor. Das ist nicht schon hergestellte Abhängigkeit. Zu prüfen ist, ob Apfelstadt frühere Heizwege zuvor geschlossen hat. Auch Monopolisierung und Sperrung von Alternativen verlangen einen ausschließenden Eingriff. Sind alle Prüfungen bestanden, gilt die Einstellung hier nicht als Übergriff. Erklärungsfrei wird sie dadurch nicht. Die Institutionstheorie sagt: „Was ein Konstrukt bereits organisiert, beansprucht oder beschränkt hat, verlangt eine entsprechende Erklärung, wie Raum belassen und bereitgestellt wird.“ Ob Versorgung in dieses bloße Feld gehört, entscheidet kein Name, sondern die einzelne Prüfung.

Auf Regierung übertragen ist dieses Feld weiter einzuengen. Dass Einstellung nicht als Übergriff gilt, wird ursprünglich damit begründet, dass ein Versorgender seine eigene Versorgung zurücknimmt und dabei „nach seinem eigenen Gesetz über seine eigene Ausübung verfügt“. Apfelstadt ist ein Konstrukt, hat kein eigenes Gesetz und keine solche eigene Ausübung. Übertragen wird deshalb nur die Einordnung: Einstellung gilt in diesem Feld nicht als Übergriff. Ob und wie eingestellt werden darf, geht an die dritte Forderung und die Zuständigkeit zur Erklärung zurück. Diese begrenzte Übertragung übernimmt die Reihe selbst.

Hier stellt der Text kurz Marshall gegenüber. Marshall unterscheidet drei Elemente der Staatsbürgerschaft. Das soziale umfasst für ihn die Spanne von einem angemessenen Maß wirtschaftlichen Wohlergehens und Sicherheit bis zur vollen Teilhabe am gesellschaftlichen Erbe und einem Leben nach den üblichen zivilisierten Standards. Beide Ansätze ordnen Wohlfahrt in eine Rechtestruktur ein und behandeln sie nicht als Gunst. Die Trennung liegt darin, dass die an diesem Aufsatz orientierte Lesart soziale Rechte nach Mitgliedschaft abgrenzt und an Staatsbürgerschaft bindet. Die beiden Gewährleistungsarten dieser Reihe gelten inneren Subjekten. Das Innere wird nach Verflechtung bestimmt, nicht nach Identität. Wer Mitglied ist, gehört in die Staatstheorie.

Die Prüfstelle

Der Rückstand von zwölfhundert Anträgen hat seine Wurzel in einer Stelle. Der Zuschuss wird über sie eingelöst. Dass sie leer steht, ist Verwaltung. Tatsächliche Machtunterstützung umfasst laut Rechtetheorie „nicht nur Unterbindung und Reparatur nach einer Verletzung, sondern auch alltägliche Erfüllung, Ressourcenzuweisung, Verfahrenszugang und Einlösung von Berechtigungen“. Eine Stelle besetzen, eine Prüfreihenfolge festlegen, binnen dreißig Tagen entscheiden und monatlich auszahlen: All dies ist Einlösung. Ob ein anerkennungsbasiertes Recht leer geworden ist, hängt oft nicht von einem großen Übergriff ab, sondern davon, ob jemand diese alltäglichen Dinge tut.

Der Text gibt Verwaltung zwei Gründe. Erstens die tatsächliche Einlösung verankerter Rechte: Keine leere Hülle zu lassen wird im Alltag Verwaltung. Zweitens die Bereitstellung von Entfaltungsbedingungen nach Beziehungsdichte. Die dritte Forderung lautet: „Institutionen stellen entsprechend der Beziehungsdichte Bedingungen für die Entfaltung ihrer inneren Subjekte bereit. Sie tragen Bedingungen, nicht Ergebnisse.“ Ein kommunales Kunstzentrum zu eröffnen und zu finanzieren ist Verwaltung auf diesem zweiten Grund. Keiner der beiden Gründe stammt aus der Rechtetheorie. Diese nennt nur die alltäglichen Bestandteile der Einlösung. Weshalb Verwaltung sie leisten soll, folgt im ersten Fall aus Gewährleistung, im zweiten aus der dritten Sollensforderung.

Die beiden Gründe tragen nur Verwaltung ohne Zwang. Soll etwa die Einkommensmeldung eines Haushalts zwangsweise überprüft werden, durchläuft dieser Schritt gesondert die Kette des zweiten Textes. Nicht auf einen negativen Grund rückführbarer Zwang wird nicht durch die Bezeichnung Verwaltung begründet. Ein begründetes Verwaltungsziel begründet kein Zwangsmittel von selbst.

Noch eine Zurechnung bleibt. „Die Prüfstelle ist unbesetzt“ ist am Schalter eine Tatsachenbeschreibung, keine Ausflucht. Die Vakanz gehört nicht auf das Konto der Schalterposition, sondern auf das der Stellen, die Personalplan und Mittel festlegen und über Nachbesetzung entscheiden. Schon der erste Text trennte das Konto der unmittelbar Handelnden von dem der regel- und ressourcensetzenden Positionen. Diese müssen gerade jene Fragen beantworten, die beim dritten Fall der leeren Hülle aufgelistet wurden.

Was bekomme ich für meine Steuern?

Bei der Kontensperre des Lebensmittelhändlers bleibt ein Lebensunterhaltsbetrag frei. Die Grundsteuer bildet eine Hauptquelle des allgemeinen Haushalts Apfelstadts, aus dem auch der Heizkostenzuschuss bezahlt wird. Der Händler fragt: „Was bekomme ich für meine Steuern?“ Die Frage kann als Preisfrage gelesen werden: Wer wie viel zahlt, müsse entsprechend viel erhalten; bleibt der Gegenwert aus, dürfe er weniger oder nichts zahlen. Oder sie verlangt eine Erklärung: Woher kommt das Geld? Wen belastet es? Wohin fließt es? Wer trägt die Lücke? Der Text nimmt die zweite Lesart und erklärt, weshalb sie nicht auf die erste hinausläuft.

Mit welchem Grund erhebt Apfelstadt Steuern? Als Grund setzt der Text die Finanzierung der Funktionen, die zur Erfüllung der fünf Sollensforderungen und der beiden Gewährleistungsarten nötig sind. Jemand muss die Anträge prüfen, jemand die Überprüfung übernehmen, jemand die Hotline bedienen. Das Gericht braucht geöffnete Türen, die Schutzanordnung Vollzug. Sollen und Gewährleistung werden in Funktionen übersetzt, Funktionen in Positionen, und Positionen benötigen Mittel. Diesen Finanzierungsgrund übernimmt die Reihe selbst.

Daraus folgen die Erklärungsfragen. Auf wem liegt die Finanzierungslast, wen trifft die Grundsteuer? Wohin gehen die Mittel, welcher Anteil des allgemeinen Haushalts zum Zuschuss und zur Prüfstelle? Wer trägt die Lücke während drei Jahren Vakanz? Tritt für die letzte Frage keine erklärende Position hervor, ergibt sich die Antwort von selbst: Die wartenden Familien tragen sie. Eine Lücke ohne Erklärung muss selbst zur Rede gestellt werden.

Die Kontensperre zur Steuererhebung muss über den eigenen Grund der Steuer zurückgeführt werden. Die rechtswissenschaftliche Reihe verlangt für positive Bestimmungen einen negativen Grund: Verhinderung von Unterdrückung, Sicherung von Fragewegen oder Erhaltung gemeinsamen Gestaltungsraums. Prüfperson, Hotline und Gericht sichern Wege des Fragens. Vollzogene Schutzanordnungen verhindern Unterdrückung. Die Einlösung verankerter Positionen erhält Positionen, die Menschen bereits gemeinsam haben. Diese Rückführung über Funktionen ist ein eigener Schritt der Reihe. Steueranteile für die Seite des Bemühens, etwa das Kunstzentrum, könnten nur als Erhaltung gemeinsamen Gestaltungsraums gelesen werden. Neue Bedingungen bereitzustellen geht jedoch über Erhaltung hinaus. Solange die Rückführung nicht abgeschlossen ist, verbürgt die Reihe die Berechtigung dieses Zwangsanteils nicht. Er bleibt offen, gemeinsam mit den beiden Fällen des zweiten Textes: Deichland und Entschädigung nach der beschädigten Haltestelle.

Steuerzahlung ist keine allgemeine Gegenleistung. Die Untersuchung zur Zuständigkeit sagt: „Anerkennungsbasierte Rechte werden nicht durch Anerkennung von Macht eingetauscht.“ Weiter: „Entstehung, Fortbestand und Ende der Zuständigkeit einer Kette richten sich nach deren eigenen Inhalten und Bedingungen. Sie entstehen nicht automatisch, weil eine andere Kette erfüllt wurde, und entfallen nicht automatisch, weil diese unerfüllt blieb.“ Apfelstadt erhebt über das Steueramt Steuern; der Händler trägt in diesem Feld die Zuständigkeit zur Zahlung. Für seine andernorts verankerten Positionen verlangt er Einlösung von Apfelstadt, und Apfelstadt trägt dafür Gewährleistung. Der erste Satz verhindert, dies zu einem Kauf zu verbinden: Gewährleistung wird nicht durch Steuern erworben. Der zweite verhindert zwei Automatismen. Steuerzahlung erzeugt nicht automatisch einen Anspruch auf eine bestimmte Leistung. Ein ausgehöhlter Zuschuss hebt nicht automatisch die Steuerzuständigkeit auf. Umgekehrt löscht eine Steuerschuld keine andernorts bestehende Position. Ist der Zuschuss leer geworden, besteht jene Kette nicht mehr; was bleibt, ist die geschuldete Gewährleistung. Diese Anwendung übernimmt die Reihe selbst.

Auch die Zuschussgewährleistung stammt nicht aus der Steuer. Ob und wie viel die Antragsteller gezahlt haben, ist keine ihrer Bedingungen. Die Untersuchung zur Zuständigkeit lässt ausdrücklich offen: „Ob eine konkrete Anordnung einen bestimmten Sachverhalt zur Anwendungsbedingung macht, wird nach dieser Anordnung geprüft.“ Eine nutzungsbezogene Gebühr oder eine ausdrücklich zahlungsgebundene Dienstleistung wird nach ihren eigenen Bedingungen beurteilt. Steuern bilden also keine allgemeine Gegenleistung. Bereits bestehende konkrete Ansprüche werden dadurch ebenfalls nicht beseitigt.

Dreißig Prozent weniger

Im Winter des siebten Jahres sinken Apfelstadts Einnahmen. Der Stadtrat diskutiert eine Kürzung des nächsten Haushalts um dreißig Prozent. Drei Vorschläge liegen vor: den Beschwerdeschalter des Wohnungsamts schließen und Zuschussbeschwerden an die Hotline des Bürgermeisterbüros verweisen; neue Zuschussanträge ein Jahr lang aussetzen; die Mittel des Kunstzentrums halbieren. Betroffen sind Beschwerdeführer, Antragsteller und Kunstzentrumsnutzer. Keine der drei Maßnahmen überschreitet unmittelbar eine Grenze. Die erste betrifft den Frageweg der fünften Forderung, die zweite eine verankerte Position, die dritte Bedingungen auf der Seite des Bemühens. Vergleichsbasis ist der Vorjahreshaushalt. Weniger Geld erfordert Kürzungen. Gefragt ist, was nicht gekürzt werden darf.

Nicht kürzbar sind die Sollensforderungen und erforderlichen Wege, nicht ein bestimmter alter Posten, ein Programm oder eine Budgetzahl. Auf der zusammengeführten Seite des Festhaltens stehen unabhängig von Ressourcen: Forderungen eins und zwei einschließlich des Schutzes grundlegender Rechte; der Teil von Forderung vier, der Ablehnung, Änderung, Austritt und Richtungswechsel offenhält; die Fragewege aus Forderung fünf; die Formen der Gewährleistung anerkennungsbasierter Rechte; die Grenzen stellvertretender Ausübung. Die Institutionstheorie sagt außerdem: „Diese Reihe erkennt tatsächliches Unvermögen an, ohne deshalb eine Sollensforderung zurückzunehmen oder zu kürzen.“ Das gilt für alle fünf, unabhängig von Festhalten und Bemühen. Auch auf der Seite des Bemühens wird also kein Sollen gekürzt. Reihenfolgen und Mengen können dort bei den Bedingungen angepasst werden, nicht bei der Anforderung selbst. Diese Unterscheidung setzt die Reihe ausdrücklich.

Zum ersten Vorschlag: Der Schalter ist eine Anordnung und darf verändert werden. Drei Bedingungen dürfen nicht entfallen. Der Weg muss „von der befragten Seite unabhängig, von inneren Subjekten tatsächlich auslösbar und ohne Vergeltung nutzbar sein“. Zu prüfen ist die Lage nach der Zusammenlegung. Das Bürgermeisterbüro ist nicht das Wohnungsamt. Unabhängigkeit ist jedoch funktional und wird „gegenüber der tatsächlich befragten Seite geprüft“. Befragt werden auch die Stellen, die Personal und Mittel festlegen. Liegen sie im Bürgermeisterbüro, ist dessen Hotline ihnen gegenüber nicht unabhängig; ein anderer erreichbarer Weg ist nötig. Nimmt die Hotline Zuschussbeschwerden an? Kann sie eine Antwort der betroffenen Stelle verlangen? Wohin geht die Sache, wenn die Antwort nicht zur Frage passt? Bestehen diese Prüfungen, wird eine Anordnung verändert. Bestehen sie nicht, haben Zuschussbeschwerden auf der Ebene Apfelstadts keinen Ort mehr. Dann wird nicht bloß ein Schalter gestrichen, sondern der Weg der fünften Forderung auf dieser Ebene.

Zum zweiten Vorschlag: Ein Jahr lang keine neuen Anträge berührt eine verankerte Position und verlangt den öffentlichen, befragbaren Änderungsweg. Befugnis: Der Stadtrat hat die Verordnung erlassen und darf einen Teil aussetzen. Grund: Einnahmenrückgang ist ein Grund. Ob zugleich der ursprüngliche Grund, winterliche Wärme für einkommensarme Haushalte, weiter besteht, muss ebenfalls erklärt werden. Wirkungsbereich: Nur neue Anträge werden ausgesetzt. Die zwölfhundert bereits vorliegenden gehören nicht dazu; sie sind die alte Rechnung. Übergang: Für Haushalte, die in diesem Jahr neu die Voraussetzungen erfüllen, ist eine Anordnung nötig. Die Aussetzung selbst muss die erste Forderung bestehen: Hat Apfelstadt vorher eigene Wege von Menschen geschlossen? Und wird „Aussetzung“ nur ein neuer Name dafür, die Hülle hängen zu lassen, die Stelle leer und den Rückstand unbearbeitet, beantwortet sie die Forderung gegen die leere Hülle nicht.

Zum dritten Vorschlag: Die Halbierung des Kunstzentrums betrifft Bedingungen auf der Seite des Bemühens. Sie können nachrangig gestellt und gekürzt werden. Bereits verankerte oder zugesagte Einzelbestandteile sind gesondert zu prüfen. Doch auch Priorisierung ist ein Urteil. Die rechtswissenschaftliche Reihe beschreibt auf der Vollzugsebene strukturelle Abschläge, unter anderem Ressourcenprioritäten: Nicht jede Unterdrückung kann bearbeitet werden. Schon die Reihenfolge bringt die priorisierende Seite selbst hinein. Die Übertragung auf Haushaltsplanung übernimmt diese Reihe mit dem Grund aus dem ersten Text: Auch Budgetplanung ist Urteilen von Menschen auf Positionen und muss antworten. Darum sind Prioritäten zu erklären: Welche Gegenstände müssen beurteilt werden? Welche Subjekte sind betroffen? Wie bleibt die Verantwortung für das Schließen von Lücken befragbar?

Wer füllt eine Lücke unter einer Schwelle? Im Gespräch mit Sen und Nussbaum ließ die Institutionstheorie offen: „Welches Konstrukt bei einer Unterschreitung welcher Schwelle in welcher Aufteilung ergänzt, ist eine Frage von Verteilung und Gestaltung.“ Dieser Text antwortet bis zur Struktur. Verankerte Positionen werden von der Ebene gewährleistet, die sie verankert hat. Für Bedingungen auf der Seite des Bemühens schuldet jedes Konstrukt entsprechend dem Grad, in dem es das Leben dieses Menschen tatsächlich organisiert, Bedingungen und Erklärung. Eine benannte, befragbare Position muss erklären, wer die Lücke trägt. Wer konkret wie viel erhält und wie Ebenen teilen, gehört in konkrete Institutionstheorien. Eine weitere Theorie der Verteilungsgerechtigkeit setzt dieser Text nicht.

Ist etwas tatsächlich unmöglich, etwa wenn die Dreißigprozentlücke durch keine Reihenfolge geschlossen werden kann, gilt die Anforderung des fünften Textes: Unvermögen anerkennen, ohne das Sollen zurückzunehmen oder zu kürzen; den Übergang erklären. Zusammenfassend: Zwei Rechtearten bleiben getrennt. Auf der grundlegenden Seite gibt die Regierung Rückendeckung und Vollzug, nicht den Kern. Bei verankerten anerkennungsbasierten Rechten hält sie drei Formen ein: keine Entrechtung, keine leere Hülle, öffentliche und befragbare Rücknahme oder Änderung. Gewährleistung verleiht allein keine Legitimität. Steuern sind nicht ihr Kaufpreis. Bei Geldmangel können Anordnungen und Bedingungen gekürzt werden, nicht Sollensforderungen und Wege. Nach den zwölfhundert Anträgen wird später noch jemand fragen.