Quand l’institution devient sa propre fin

Le 7 mars 1936, des troupes allemandes entrèrent dans la Rhénanie démilitarisée, en violation de Versailles et de Locarno. Les forces engagées étaient limitées et le commandement allemand avait prévu un retrait si l’armée française intervenait. L’opération fut un pari risqué. On ne peut pourtant affirmer qu’une réponse française aurait nécessairement « arrêté toute l’histoire » : les effets militaires et politiques d’un contrefactuel restent incertains. Il faut plutôt demander pourquoi les institutions rendirent l’inaction moins coûteuse, sur le moment, que toute riposte.

Quitter le procès des caractères

La mémoire de 1914–1918 pesait sur les sociétés française et britannique. La France connaissait l’instabilité ministérielle, les difficultés de mobilisation et la crainte d’agir sans Londres ; une partie de l’opinion britannique regardait la Rhénanie comme le propre territoire allemand. Les renseignements, l’état des réarmements et les conflits domestiques comptaient aussi. Réduire l’épisode à la lâcheté des dirigeants empêche de voir comment un système distribue les risques.

Une institution créée pour protéger des personnes doit aussi conserver des membres, des compétences, un budget et une procédure. Quand protection et continuité coïncident, cette seconde finalité reste invisible. Lorsqu’elles divergent, la réunion peut continuer tandis que ceux au nom desquels elle se tient disparaissent du calcul.

L’ingénierie de Versailles

Les négociateurs de 1919 n’étaient pas aveugles. Clemenceau devait répondre aux destructions françaises et à la peur d’une nouvelle invasion ; Lloyd George à des engagements impériaux et électoraux ; Wilson à son projet de sécurité collective. Limiter l’armée allemande, fixer les frontières et organiser les réparations répondait à un problème réel : comment empêcher une nouvelle guerre ?

Mais la question d’ingénieur — rendre une puissance incapable d’attaquer — ne contenait pas la question de légitimité : permettre aux personnes vivant en Allemagne de considérer la paix comme un ordre auquel elles pouvaient appartenir. La sécurité des voisins et la dignité des vaincus n’étaient pas incompatibles par essence ; elles exigeaient un dispositif de réintégration que la logique punitive n’a pas suffisamment construit.

La Société des Nations : résolution sans exécution

La Société des Nations devait substituer la sécurité collective à l’équilibre armé. Son autorité dépendait cependant des grandes puissances, tandis que celles-ci n’acceptaient de participer qu’à condition de ne pas être réellement contraintes. Les États-Unis n’y entrèrent pas, le Sénat ayant refusé le traité de Wilson. La France et le Royaume-Uni demeurèrent membres, mais sans séparer l’institution de leurs propres impératifs stratégiques.

Après l’invasion de la Mandchourie par le Japon en 1931, la commission Lytton enquêta et publia son rapport en 1932. Pendant ce temps, l’occupation se consolidait ; le Japon annonça son retrait en 1933. Quand l’Italie attaqua l’Éthiopie en 1935, des sanctions furent votées, mais le pétrole en fut exclu et leur portée resta faible. Une contrainte efficace aurait imposé aux membres des coûts économiques et peut-être militaires qu’ils ne voulaient pas assumer.

La continuité des réunions devint alors moins chère que l’exécution des engagements. Pour l’appareil, survivre gardait ouverte la possibilité d’agir demain. Pour les habitants de Mandchourie et d’Éthiopie, ce délai signifiait vivre aujourd’hui sous l’agression. Le temps de l’institution et celui des victimes ne coïncidaient plus.

Munich : le souvenir de la guerre et l’absence des intéressés

En septembre 1938, l’Allemagne, le Royaume-Uni, la France et l’Italie conclurent les accords de Munich ; la Tchécoslovaquie ne siégeait pas comme partie souveraine à la table qui décidait de son territoire. Chamberlain et Daladier affrontaient des opinions hantées par les tranchées, des armées en réarmement et la revendication d’autodétermination de populations germanophones. L’apaisement ne fut pas une décision britannique solitaire, et certains historiens soulignent le temps militaire qu’il procura.

Ces contraintes n’effacent pas l’opération fondamentale : environ trois millions d’habitants et une portion essentielle de la défense tchécoslovaque furent traités comme variables échangeables contre une promesse de paix. Hitler occupa les pays tchèques en mars 1939, démontrant la fausseté de sa limitation. Mais même si la promesse avait tenu, décider sans ceux que l’on déplace aurait maintenu l’illégitimité du calcul.

Weimar ne s’est pas suicidée dans une procédure intacte

Le parti nazi devint le premier du Reichstag sans jamais conquérir la majorité absolue dans une élection libre. La nomination de Hitler respecta la forme constitutionnelle, mais résulta d’une intrigue où des conservateurs pensaient l’encadrer. Après l’incendie du Reichstag, le décret du 28 février 1933 suspendit les libertés fondamentales. La loi des pleins pouvoirs du 23 mars transféra au gouvernement la capacité de légiférer sans Parlement.

Dire que la démocratie s’est légalement supprimée est trop simple. Les députés communistes avaient été arrêtés ou empêchés de siéger, les SA entretenaient la terreur, et l’opposition ne disposait plus des libertés présupposées par un vote. Pourtant, des outils constitutionnels — nomination, urgence, loi parlementaire — servirent effectivement l’autoritarisme. La procédure séparée de ses conditions humaines peut certifier sa propre destruction.

Vichy, collaboration et pluralité française

La défaite de 1940 offre une autre figure de l’auto-conservation. Le régime de Vichy prétendit préserver l’État, protéger la population et négocier une marge sous occupation. Il engagea pourtant une collaboration d’État, abolit la République et adopta de sa propre initiative le statut des Juifs d’octobre 1940. Des administrations françaises participèrent à l’exclusion, à l’arrestation et à la déportation. Sauver la continuité de l’appareil signifia, pour beaucoup, livrer ceux que cet appareil devait protéger.

« La France » ne fut cependant pas un sujet moral homogène. La France libre, les réseaux et mouvements de Résistance intérieure, des fonctionnaires désobéissants, des habitants qui cachèrent des persécutés coexistèrent avec l’adhésion, l’attentisme, la collaboration et la contrainte. La Résistance fut diverse, longtemps minoritaire, puis s’élargit. Distinguer Vichy, l’occupation, la société et les résistances ne dilue pas la responsabilité ; cela permet de l’attribuer à des décisions et à des acteurs plutôt qu’à une essence nationale.

L’auto-conservation n’est pas une loi naturelle

Il serait tentant de dire qu’une institution choisit toujours sa survie. Cette personnification va trop loin. Un système peut contenir des pouvoirs concurrents, une déontologie professionnelle, des juges, une presse, des droits de sortie et des procédures de contrôle. L’auto-conservation est une tendance produite lorsque la continuité est récompensée et que le coût de l’échec peut être déplacé vers l’extérieur.

Mesure-t-on la réussite d’une institution à sa durée, ou au fait que les personnes vivant pour elle demeurent des fins ? C’est lorsque ces deux mesures divergent qu’elle doit être le plus sévèrement interrogée.

La leçon n’est donc pas l’inutilité des règles. Sans constitution, droit international ni organisation collective, les plus faibles sont davantage exposés. Elle est de ne jamais confondre fonctionnement normal et protection effective. Qui peut rapporter une mauvaise nouvelle ? Qui participe au choix du sacrifice ? Les mesures d’exception ont-elles un terme et un juge ? Une institution ne reste un moyen humain qu’à condition de pouvoir mettre en cause sa propre marche.