제도가 자기 보존을 목적으로 삼을 때

1936년 3월 7일, 독일군이 비무장지대였던 라인란트에 들어갔다. 투입 병력은 제한적이었고 프랑스가 군사적으로 대응할 경우 철수하라는 지시도 있었다. 프랑스와 영국은 움직이지 않았다. 이 사건을 두고 ‘그날 한 번만 막았으면 이후의 전쟁은 없었다’고 단정할 수는 없다. 당시 프랑스의 국내정치, 영국의 태도, 군사 정보와 제1차 세계대전의 기억이 모두 결정에 영향을 미쳤다.

그러나 라인란트 재무장이 중요한 이유는 결과가 예정되어 있었기 때문이 아니다. 오히려 규칙을 지켜야 할 제도와 국가들이 충돌을 피하고 현상 유지의 외관을 보존하려는 동안, 규칙을 시험하는 쪽이 더 많은 선택지를 얻었기 때문이다. 제도는 흔히 사람을 지키기 위해 만들어진다. 그런데 위기가 오면 제도 자체의 존속, 절차의 평온, 조직의 체면이 사람보다 먼저 보호되곤 한다.

평화가 사람 대신 힘의 배열을 설계할 때

베르사유 체제의 설계자들은 또 한 번의 유럽 전쟁을 막으려 했다. 문제는 평화를 주로 독일의 군사력과 영토를 제한하는 기술로 이해했다는 데 있었다. 패전국 시민이 새 질서를 정당한 것으로 받아들일 조건, 경제적 회복과 정치적 참여를 함께 설계하는 일은 뒤로 밀렸다. 평화가 사람들의 존엄과 생활에서 출발하지 않으면, 조약은 오래 버티더라도 정당성은 약해질 수 있다.

물론 베르사유 조약의 결함이 나치의 침략을 정당화하지는 않는다. 조약을 수정할 요구와 이웃 나라를 정복할 권리는 전혀 다르다. 다만 불공정하다고 느끼는 질서를 오로지 강제로 유지할 때, 그 질서는 수정 요구와 파괴적 복수를 구별하기 어려워진다. 나치는 그 혼란을 이용해 국제 규칙을 독일인에 대한 모욕으로 규정했고, 규칙 위반을 존엄 회복처럼 포장했다.

국제연맹이 안고 태어난 모순

국제연맹은 집단안보라는 야심찬 생각에서 출발했다. 한 나라에 대한 침략을 모두에 대한 위협으로 보고 공동 대응하자는 것이었다. 그러나 권위를 가지려면 강대국의 참여가 필요했고, 강대국은 자신의 행동이 크게 구속되지 않을 때만 참여하려 했다. 미국은 애초에 가입하지 않았고, 영국과 프랑스는 연맹의 원칙과 제국의 이해를 동시에 붙들었다.

1931년 일본이 만주를 점령하자 국제연맹은 조사단을 보냈다. 보고서가 나오기까지 오랜 시간이 걸렸고, 일본은 1933년 연맹 탈퇴를 통고했다. 1935년 이탈리아가 에티오피아를 침공했을 때는 제재가 시행되었지만, 석유 금수와 수에즈 운하 봉쇄 같은 결정적 수단은 채택되지 않았다. 무솔리니를 완전히 적으로 돌리지 않으려는 계산도 작용했다. 원칙을 지키기 위해 위험을 감수하면 조직이 갈라질 수 있고, 조직을 유지하려 양보하면 원칙이 비어 버리는 딜레마였다.

공격자는 제도의 한계를 학습한다

만주, 에티오피아, 라인란트는 서로 다른 지역과 조건의 사건이었다. 그럼에도 침략국 지도부가 얻은 학습에는 공통점이 있었다. 국제사회의 비난이 실제 비용으로 이어지지 않는다면, 다음 위반은 더 쉬워진다는 점이다. 제도의 무능은 한 번의 실패로 끝나지 않는다. 규칙을 시험하는 행위자에게 어디까지 밀어붙일 수 있는지를 알려 주는 정보가 된다.

반대로 제도를 지키는 나라들도 학습했다. 제재와 군사 대응은 국내 비용을 낳고, 당장의 평온을 깨뜨린다는 사실이다. 그래서 매번 ‘이번 사안은 전쟁을 감수할 만큼 중요하지 않다’는 판단이 가능했다. 각각의 판단은 현실적 이유를 가질 수 있다. 하지만 그 판단들이 누적되면, 사람을 보호하기 위한 집단안보는 충돌을 연기하기 위한 회의 절차로 바뀐다.

뮌헨에서 사람이 영토의 변수로 바뀌다

1938년 9월 뮌헨 협정은 독일·영국·프랑스·이탈리아가 체결했고, 영토를 내놓아야 할 체코슬로바키아는 결정적인 협상 자리에 없었다. 영국과 프랑스 지도부에는 전쟁을 피하려는 절박한 이유가 있었다. 제1차 세계대전의 참상이 생생했고 군사적 준비도 충분하지 않다고 보았다. 그러나 주데텐란트의 주민과 체코슬로바키아의 안전은 강대국 계산표의 변수로 취급되었다.

이듬해 3월 독일은 체코 지역의 나머지까지 점령했다. 뮌헨의 실패는 타협 자체가 언제나 비겁하다는 뜻이 아니다. 당사자의 목소리를 지우고 침략자의 약속에만 기대는 타협은 평화를 만드는 것이 아니라, 피해자가 치를 비용을 대신 결정하는 일이라는 뜻이다. 제도는 회의가 열리고 서명이 이루어졌다는 사실로 자신의 기능을 증명하려 했지만, 정작 보호받아야 할 사람들은 그 형식 밖에 남았다.

바이마르의 형식은 어떻게 무기가 되었는가

바이마르 공화국의 붕괴를 ‘모든 것이 합법적으로 이루어졌다’고 요약하면 중요한 사실을 놓친다. 히틀러가 1933년 1월 대통령의 임명을 통해 총리가 된 것은 헌정 절차 안의 일이었다. 그러나 그 뒤의 독재 확립은 정상적인 법 절차만의 산물이 아니었다. 2월의 국회의사당 방화령은 기본권을 정지하고 대규모 체포의 길을 열었다. 3월의 수권법 표결은 공산당 의원들이 체포되거나 배제되고, 돌격대와 친위대의 위협이 의회를 둘러싼 상태에서 이루어졌다.

즉 헌법의 장치는 정치적 폭력과 결합해 헌법을 해체하는 도구가 되었다. 보수 엘리트들은 히틀러를 내각 안에서 통제할 수 있다고 믿었고, 일부 관료와 법률가는 기존 국가의 연속성을 지킨다는 명분으로 새 권력에 협력했다. 정당·노동조합·언론이 차례로 제거되는 동안 각 조직은 전체 질서를 방어하기보다 자기 몫의 생존을 협상했다. 형식의 연속이 목적의 연속을 보장하지 않았다.

제도의 자기 보존이라는 유혹

국제연맹, 유화정책, 바이마르 민주주의를 하나의 공식으로 환원할 수는 없다. 실패에는 힘의 비대칭, 경제위기, 민족주의, 엘리트의 오판과 행위자의 책임이 있었다. 그렇지만 세 사례는 반복되는 유혹을 보여 준다. 조직은 자신이 왜 존재하는지를 지키기보다, 조직이 계속 존재한다는 사실을 먼저 지키려 한다. 회의를 계속하기 위해 제재를 약화하고, 전쟁을 피했다는 외관을 위해 약소국의 선택권을 넘기며, 국가의 연속성을 위해 헌법의 적과 거래한다.

제도에 생존 본능이 있다는 말은 비유다. 실제로 선택하는 것은 사람이다. 다만 조직 안에서 승진과 책임, 정보와 권한이 배분되는 방식은 어떤 선택을 합리적으로 보이게 만든다. 실패의 비용을 피해자가 치르고 결정자는 지위만 보존할 수 있다면, 자기 보존은 도덕적 타락이 아니라 일상적 업무처럼 나타난다.

사람을 지키는 제도는 스스로를 의심한다

좋은 제도는 강한 제도와 같지 않다. 권한이 많아도 피해자의 목소리가 판단에 들어오지 못하고, 잘못을 인정하면 조직이 무너진다고 믿는다면 그 권한은 사람을 더 효율적으로 희생시킬 수 있다. 사람을 지키는 제도에는 반대가 작동할 통로, 결정을 재검토할 시간, 책임자를 교체할 권한, 그리고 규칙의 적용에서 배제된 사람을 다시 보이게 하는 장치가 필요하다.

라인란트의 순간이 남긴 질문도 여기에 있다. 과거의 한 결정을 바꾸면 역사가 완전히 달라졌을 것이라고 자신할 수는 없다. 그러나 위험을 피한다는 이유로 매번 원칙의 비용을 타인에게 넘길 때, 제도는 평화를 지키는 것이 아니라 더 큰 위기를 위한 시간을 벌어 줄 수 있다. 제도가 목적이 되는 순간 인간은 유지비가 된다. 제도의 가치는 얼마나 오래 존속했는지가 아니라, 가장 불리한 순간에도 누구의 삶을 끝까지 목적으로 대했는지로 판단해야 한다.