Retirer son concours, ou forcer l’autre à céder ?

Les Gorges-de-Pierre refusent à la flotte des Hauts-Plateaux l’installation d’une base de ravitaillement. Elles refusent aussi une seconde demande : laisser cette flotte passer durablement sans contrôle, sans déclaration au registre ouvert à tous les navires. Quelques mois plus tard, le combustible coûte 2,1 fois son ancien prix au port. Deux hôpitaux commencent à rationner le carburant de leurs générateurs.

Que s’est-il passé entre-temps ? Les Hauts-Plateaux ont cessé leurs exportations de combustible, relevé les droits sur les produits de la pêche et les textiles, et interrompu les règlements de trois banques. Ils fournissaient environ soixante-dix pour cent du combustible des Gorges-de-Pierre et achetaient quelque quarante pour cent de leurs prises de pêche. Dans les ports de pêche, environ 31 000 personnes sont licenciées. Les paiements des importateurs prennent en moyenne 26 jours de retard.

Le système de Trois-Frontières adopte alors des mesures communes : gel des avoirs de deux institutions des Hauts-Plateaux ; arrêt du combustible, des pièces détachées et des services portuaires destinés à leur flotte de la mer Miroir ; restrictions sur trois catégories d’exportations métalliques. Des deux côtés, on affirme ne décider que de ce qu’on ne fournira plus. Si l’on regarde seulement les instruments, les actes se ressemblent. Suffit-il de changer le nom du pays pour changer de jugement ?

Vous pouvez dire non. Mais que fait ce « non » ?

Reconnaissons d’abord une chose inconfortable : cesser de coopérer peut réellement léser l’autre. Quiconque a fait du commerce sait que perdre un acheteur ne devient pas facile sous prétexte que cet acheteur ne vous a rien pris. L’absence de dommage n’est pas la ligne de partage. « C’est pour votre bien » l’est encore moins.

Dans la forme de coopération explorée ici, les parties décident d’abord de maintenir ou non leur propre concours. Un port qui ne ravitaille plus une flotte ne décide pas encore de sa prochaine destination. Il ne suffit pourtant pas que l’autre puisse prononcer un refus pour conclure qu’il a encore le choix. Si toutes les possibilités de continuer à vivre sont fermées, « décider soi-même » peut ne plus être qu’un mot sans portée.

Il faut donc poser des questions concrètes. Existe-t-il d’autres sources de combustible ? Après un refus, peut-on supporter le coût et poursuivre sa vie ? Ce coût touche-t-il les services qui décident, ou est-il prélevé sur les personnes à l’hôpital ? Le changement demandé compte également. Faire cesser une atteinte ou tenir un engagement accepté n’est pas la même chose qu’adopter une orientation que l’on avait le droit de refuser.

À ce moment-là, les Gorges-de-Pierre peuvent encore maintenir leur refus. Le NUT leur apporte du combustible par le rail, couvrant environ quarante pour cent du manque. L’UCSE ouvre une autre voie de règlement, et la République livre deux cargaisons de combustible. L’ampleur de la perte ne suffit donc pas à prouver que toute capacité de décider a été confisquée. À l’inverse, le fait que le pays ait tenu ne prouve pas que la pression était sans problème.

Reste à savoir ce que les Hauts-Plateaux veulent changer. Autoriser une base et exempter une flotte de l’enregistrement ordinaire relève des choix des Gorges-de-Pierre sur leurs îles et leurs eaux territoriales. Aucun engagement antérieur de leur part à accepter n’est mentionné. L’ordre économique suit immédiatement leur refus. Le système demande le rapport entre les deux, mais la lettre des Hauts-Plateaux ne répond pas à cette question. Les faits indiquent qu’on utilise des conséquences défavorables pour faire modifier une décision que le pays pouvait prendre lui-même.

Les mesures communes déclarent, quant à elles, viser cet ordre économique. Elles n’exigent ni changement de régime, ni développement conforme aux préférences des membres. Cette distinction reste à vérifier. Une mesure ne devient pas juste parce que « nous » l’avons décidée ensemble. Pour savoir si elle dépasse son objectif déclaré, il faut suivre chacune de ses conséquences.

Trois questions ne peuvent donc être écartées. L’autre garde-t-il réellement la possibilité d’interrompre sa participation ou de refuser ? Quel acte exige-t-on qu’il change ? Les personnes touchées peuvent-elles porter leurs questions jusqu’aux décideurs ? Il faut examiner les trois, sans en faire une grille dont toutes les cases cochées garantiraient la justesse.

Le carburant des hôpitaux est précisément un point sur lequel il ne faut pas faire dire au dossier plus qu’il ne dit. Celui-ci mentionne un rationnement. Il ne dit ni combien d’heures les générateurs se sont arrêtés, ni si des patients en sont morts. L’approvisionnement a réellement été comprimé. Les éléments disponibles ne permettent pas d’établir qu’on avait déjà supprimé les conditions nécessaires à la vie. Présenter une crainte comme une catastrophe prouvée ne renforce pas la critique.

L’argent gelé n’est pas encore notre argent

Les avoirs gelés sont déposés dans les banques des pays membres. Les mesures communes empêchent temporairement de les utiliser, mais le capital appartient toujours aux institutions qui le possédaient. C’est ici que le gel se distingue de la confiscation. Suspendre son concours à leur utilisation n’accorde pas le droit de les dépenser à leur place.

On dira peut-être : les Gorges-de-Pierre ont tellement perdu, et l’argent est là ; autant le prendre pour les indemniser. La solution paraît nette, mais elle réunit plusieurs questions en une seule. Qui doit quoi à qui ? Quel est le montant ? Qui l’établit, et qui peut faire effectuer le paiement ? Si la partie qui détient actuellement les fonds décide de tout, elle devient juge dans sa propre affaire.

L’orientation de ces essais est différente : les pertes restent consignées ; l’indemnisation se règle par un accord ou une décision, et non en remplaçant ce règlement par une confiscation. Le sort des revenus produits par les avoirs gelés relève, lui, du droit applicable. Nous examinons ici une limite philosophique de la coopération. Nous ne rendons pas un jugement juridique sur tous les litiges réels concernant des actifs.

Le gel ne peut pas non plus être sans terme. Si les avoirs sont toujours à vous en titre, mais que je vous en interdis l’accès à jamais et ajoute à tout moment une nouvelle condition, « je ne les ai pas pris » devient un jeu de mots. Lorsque le gel vise une conduite, il ne doit pas continuer à imposer d’autres concessions une fois la conduite arrêtée et les responsabilités correspondantes convenablement réglées.

Qui constate ce règlement ? Ni la seule partie qui gèle, ni la seule partie dont les avoirs sont gelés. Il faut se référer à un accord ou à une décision que toutes deux acceptent. À défaut, on procède à des réexamens périodiques et on explique de nouveau pourquoi les fonds restent bloqués aujourd’hui. Le gel de l’année dernière ne se renouvelle pas automatiquement l’année suivante.

Le cas ne nous offre pas une clôture commode. La dix-huitième année, les Hauts-Plateaux abrogent leur ordre économique et les mesures communes arrivent à leur terme. L’UCSE demande de prolonger le seul gel des avoirs d’un an, jusqu’à ce qu’un accord ou une décision permette d’établir les pertes des Gorges-de-Pierre. Les deux autres pays s’y opposent ; les Gorges-de-Pierre s’abstiennent. La proposition échoue, et les avoirs sont dégelés.

Ne confondons pas les conclusions. « Les mesures n’ont pas été prolongées » ne signifie pas « il n’y a pas eu de pertes ». Des pertes non réglées n’imposent pas non plus, par elles-mêmes, une prolongation indéfinie du gel. Le dossier de réexamen conserve deux faits : l’ordre a été abrogé, et aucun accord ne règle encore l’indemnisation. Les membres jugent différemment. L’indemnisation des pertes encore non réglées doit être discutée séparément.

Ce n’est pas le récit d’une victoire satisfaisante. Mais ne raconter que la fin des mesures, sans les pertes encore non réglées, ferait croire que l’affaire est réglée. Demander seulement de retenir les fonds ferait disparaître la question de savoir qui a qualité pour établir ce qui est dû. Il faut garder les deux pour voir la vraie difficulté de la décision.

L’exception est écrite ; les médicaments n’arrivent pas

Décider ensemble peut aussi fournir un moyen commode d’échapper à sa responsabilité. Un gouvernement dit que tout le monde était d’accord. L’assemblée commune répond que ce sont les pays qui exécutent. Les personnes font des allers-retours entre les deux portes, tandis que les médicaments restent à l’entrepôt. Une couche de procédure supplémentaire ne doit pas diviser les responsabilités en si petites parts que, finalement, personne ne répond plus de ce qu’il a fait.

Lors des premières mesures communes, la République s’abstient, puis applique les trois volets. Le NUT vote pour, mais annonce publiquement qu’il ne participera pas à l’un des gels d’avoirs. Il faut consigner séparément le vote et les actes. L’abstention ne dispense pas de répondre des mesures que l’on exécute. Le vote favorable ne démontre pas que chaque volet a été exécuté. La procédure commune doit, en outre, répondre de la conception des mesures elles-mêmes.

Une autre mesure, sur le Fleuve-Gris, rend le problème plus visible. Pour réagir aux détentions et aux contrôles de Banc-de-Sable, les membres interrompent le trafic marchand au passage du fleuve, avec une exception explicite pour les biens humanitaires. Aux Gorges-de-Pierre, une autorisation demande pourtant 41 jours en moyenne. Les produits de potabilisation, classés à double usage, ne passent pas. Une clinique du fleuve manque pendant deux mois de médicaments nécessitant une chaîne du froid. Elle n’ouvre plus que deux jours par semaine.

Répondre alors « nous avons prévu une exception » revient à expliquer devant une porte qui ne s’ouvre pas que son panneau indique « sortie ». Des médecins et 58 villageois saisissent la commission des plaintes. Ils n’interrogent pas seulement la lenteur d’un agent : pourquoi la mesure commune classe-t-elle ainsi les biens et organise-t-elle les autorisations de cette manière ? Vivre à l’extérieur du système n’oblige pas à subir sans réponse ce que font ses mesures.

Le délai d’examen est ensuite ramené à quinze jours. Les produits de potabilisation sortent de la liste des biens à double usage, et un marché humanitaire se tient deux fois par semaine au passage du fleuve. La direction change ; les mois perdus ne disparaissent pas. Les jours de fermeture de la clinique et les revenus perdus des commerces restent à expliquer par ceux qui ont adopté et appliqué l’ancienne mesure. Une règle nouvelle ne règle pas à elle seule la responsabilité des actes passés.

Regardons enfin un accord commercial. Les Hauts-Plateaux ont demandé au NUT de s’engager d’avance à ne participer à aucune mesure économique prise contre eux par un tiers ou un dispositif multilatéral. Le NUT refuse ensuite cette clause, tout en décidant, de lui-même, de ne pas participer à un gel précis. Dans l’immédiat, les effets se ressemblent. Pourquoi maintenir la distinction ?

Parce que la prochaine fois n’est pas la même. La promesse préalable dit : quoi qu’il arrive, je ne participerai pas. La décision au cas par cas dit : cette fois, je juge ainsi ; la prochaine fois, je pourrai juger autrement. La première remet d’avance une réponse future à l’autre. La seconde la garde sous sa propre responsabilité, sans la soustraire aux questions d’autrui. La coopération peut glisser vers la complicité dans cette différence apparemment minuscule.

Le même examen vaut pour nos propres membres. Quand l’UCSE entre plus tard à Sable-Extérieur, pays non membre, ouvre un bureau d’administration et enregistre les habitants, le partenariat ne donne pas à ces actes un nom plus doux. On peut discuter d’un arrêt du soutien, de questions à poser, d’un dossier public ou de la suspension de sa place dans certaines procédures communes. Une suspension ne doit cependant supprimer ni sa possibilité de s’expliquer ni les voies par lesquelles les personnes touchées peuvent interroger.

Devant les mots « sanction », « gel » ou « rupture d’approvisionnement », nous n’avons donc pas à reprendre immédiatement le slogan d’un camp. Suivons d’abord un acte : que refusez-vous de fournir, que voulez-vous changer chez l’autre, quand cela s’arrête-t-il, qui en supporte le prix, et comment peut-on revenir vous demander des explications ? Ces questions ne choisissent pas notre camp à notre place. Elles permettent au moins de ne pas le choisir au seul nom du pays.